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Esquemas institucionales para el manejo exitoso de recursos comunes

Elinor Ostrom*

* Center for the Study of Institutions, Populations, and Environmental Change. Workshop in Political Theory and Policy Analysis Indiana University, 408 North Indiana, Bloomington, Indiana 47408, E.U.A. Teléfono: 812-855-2230, fax: 812-855-2634. Correo electrónico: cipec@indiana.edu

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Este trabajo fue presentado por Ostrom en la Conferencia sobre Instituciones Locales y manejo de los Bosques: Cómo puede la Investigación hacer la Diferencia, realizada en Bogor, Indonesia, durante los días 19 al 21 de noviembre de 1997. La autora agradece el apoyo central otorgado por el Forest, Trees, and People Program de la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) y de la National Science Foundation (SBR 9521918).Traducción de Daniel Ruiz Sandoval V.

Los recursos comunes son sistemas que generan cantidades finitas de producto, de tal manera que su uso por una persona disminuye la cantidad disponible para otros (E. Ostrom, Gardner, Walker 1994). La mayoría de estos recursos, son lo suficientemente grandes para permitir su utilización simultánea debido a múltiples factores con altos costos de exclusión de beneficiarios potenciales. Cuando las unidades del recurso (por ejemplo, agua) son altamente valoradas y muchos actores se benefician de su apropiación para el consumo (cosecha), intercambio, o como factor de producción, es muy probable que las apropiaciones realizadas por un individuo generen externalidades negativas para otros.

La "tragedia de los comunes" ocurrirá, por lo tanto, en recursos comunes del libre acceso donde los involucrados y/o autoridades externas no establezcan un régimen efectivo de manejo. Estos últimos regulan uno ó más de los siguientes aspectos:

· Quién está autorizado para apropiarse de unidades del recurso;

· El tiempo, cantidad, localización y tecnología de la apropiación;

· Quién está obligado a contribuir para proporcionar o mantener el sistema de aprovechamiento mismo;

· Las modalidades de supervisión y mantenimiento de las actividades de apropiación;

· La manera en que los conflictos sobre la apropiación y el manejo deben resolverse; y

· La manera en que las reglas que afectan los puntos mencionados cambian a través del tiempo de acuerdo con el desempeño del sistema de manejo y de las estrategias de los participantes.

Un recurso común autogestionario es aquel donde los actores, que son usuarios principales del mismo, se involucran a lo largo del tiempo en el diseño y adaptación de reglas dentro de esquemas de opción colectiva relacionados con la inclusión o exclusión, estrategias de apropiación, obligaciones de los participantes, supervisión y penalización, y resolución de conflictos. Algunos recursos comunes extremadamente remotos son manejados totalmente por los usuarios sin ninguna intervención de autoridades externas. Sin embargo, en la mayoría de las economías políticas modernas, es raro encontrar algún sistema de manejo (incluyendo las tesorerías de corporaciones privadas con fines de lucro) que sean gobernadas totalmente por los participantes sin reglas elaboradas por autoridades locales, regionales, nacionales, e internacionales que también afectan decisiones clave (V. Ostrom 1991, 1997). Por ello, en un sistema autogestionario, los participantes elaboran muchas de las reglas que afectan la sustentabilidad del sistema y su uso, pero no necesariamente todas.

 

La teoría convencional sobre los recursos comunes

Desde los primeros estudios relevantes sobre el libre acceso a las pesquerías realizados por Gordon (1954) y Scott (1955), la mayoría de los estudios teóricos elaborados por economistas políticos han analizado los sistemas simples de recursos comunes utilizando supuestos relativamente similares (Feeny, Hanna, MacEvoy 1996). En estos sistemas se supone que el recurso genera una cantidad finita altamente predecible de unidades (por ejemplo, una especie) durante cada periodo. Se considera que los usuarios son homogéneos en términos de sus activos, capacitación, tasas de descuento, y cultura. También se supone que maximizan su ganancia en un corto plazo y cuentan con la información completa. En esta teoría, cualquiera puede incorporarse al sistema y apropiarse de unidades del recurso. Los usuarios tienen derechos de propiedad únicamente sobre lo que cosechan, que venden en un mercado competitivo abierto. La condición de libre acceso está dada. Los usuarios no hacen ningún esfuerzo para cambiarla. Actúan independientemente y no se comunican o coordinan sus actividades de manera alguna.

"En este contexto, como lo demuestra el incisivo análisis de Gordon y Scott, cada pescador tomará en cuenta solamente sus propios costos e ingresos marginales ignorando el hecho de que los incrementos en su captura afectan los rendimientos del esfuerzo para otros pescadores, así como la salud del acervo futuro de peces... El resultado es la disipación de la renta económica sobre producción económica, que probablemente conduzca a la sobreproducción ecológica" (Feeny, Hanna, MacEvoy 1996: 189).

Muchos libros de texto sobre economía de los recursos naturales y economía institucional presentan la teoría convencional del recurso común simple como la única teoría necesaria para entender de manera general la dinámica de los recursos comunes para un enfoque diferente (véase Dasgupta y Heal 1979 así como Baland y Platteau 1996). Con el uso creciente de la teoría de los juegos, la apropiación de recursos comunes se representa frecuentemente como un juego sin repetición o repetición finita, es decir, un juego de dilema del prisionero (Dawes 1963; Dasgupta y Heal 1979). Estos modelos formalizan el problema de manera diferente pero no cambian ninguno de los supuestos teóricos básicos sobre la producción finita y predecible de unidades del recurso, información completa, homogeneidad de los usuarios, maximización de las ganancias esperadas, y la ausencia de interacción entre los mismos e incapacidad para cambiar sus instituciones.

La existencia de un número considerable de ejemplos empíricos donde la ausencia de derechos de propiedad y la independencia de los actores capturaba la esencia del problema enfrentado por los usuarios, fue la causa de que la aplicabilidad general de la teoría no fuera cuestionada sino hasta mediados de los ochenta. La desertificación del Subsahara, la reforestación masiva de los países tropicales, y el colapso de la pesquería de sardina californiana, así como otros recursos marinos confirmaban las peores predicciones derivadas de esta teoría para muchos académicos. El dramático artículo de Garrett Hardin (1968) publicado en la revista Science convenció a muchos no economistas de que esta teoría capturaba la esencia del problema de la mayoría de los recursos comunes en el mundo. La creencia de que los usuarios se encuentran atrapados en estos dilemas propició repetidas recomendaciones para la imposición de esquemas institucionales diferentes por parte de autoridades externas. Algunos recomiendan la propiedad privada como la forma más eficiente de apropiación (Demsetz 1967; Posner 1977; Simmons, Smith, y Georgia 1996). Otros proponen la propiedad y el control gubernamental (Ophuls 1973). Implícitamente, estos teóricos suponen que los reguladores actuarán de acuerdo con el interés público y entenderán cómo funcionan los sistemas ecológicos y cómo hacer cambiar las instituciones con objeto de inducir un comportamiento social óptimo (Feeny, Hanna MacEvoy 1996: 189).

La posibilidad de que los usuarios encuentren modalidades propias de autorganización, sólo ha sido considerada hasta fecha reciente en la bibliografía económica. La organización destinada a la creación de reglas que especifican los derechos y deberes de los participantes, equivale a la creación de un bien público para los involucrados. Cualquiera que sea incluido en la comunidad de usuarios se beneficia de este bien público ya sea que contribuya o no. Por lo tanto, "salir del atolladero", es en sí mismo un dilema de segundo nivel. Además, la inversión en actividades de supervisión y penalización para incrementar la probabilidad de que los participantes sigan los acuerdos que han establecido, también genera un bien público. Por ello, estas inversiones representan un dilema de tercer nivel. Debido a que el problema inicial reside principalmente en que los individuos están atrapados en una situación en la cual generan externalidades negativas mutuas, no es coherente con la tecnología convencional que ellos resuelvan un dilema de segundo y tercer nivel para abordar el dilema de primer nivel bajo análisis.

Hasta la publicación de los trabajos del panel sobre propiedad común de la Academia Nacional de Ciencias de los E.U., la teoría básica discutida anteriormente se aplicaba a todos los recursos comunes sin considerar la capacidad de los usuarios para comunicarse y coordinar sus actividades. La evidencia creciente proporcionada por numerosos estudios de campo obligó a un replanteamiento fundamental de las bases teóricas para el análisis de los recursos comunes (véase Berkes 1986, 1989; Berkes et al. 1989; Bromley et al. 1992; McCay y Anderson 1987). La consecuencia de estos estudios de caso no es cuestionar la validez empírica de la teoría convencional, sino su generalidad.

 

Autogestión de recursos comunes en la práctica

En la práctica muchos recursos comunes se caracterizan por niveles de complejidad considerablemente mayores que el planteado por la teoría básica de usuarios homogéneos aprovechando un sistema de recursos que genera un flujo predecible de unidades. Como se dijo antes, la rica bibliografía sobre estudios de caso, ilustra una amplia variedad de situaciones en las que los usuarios de recursos comunes se han organizado para obtener resultados mucho más satisfactorios que los previstos por la teoría descrita más arriba (Cordell 1989; Wade 1994; Rudle y Johannes 1985; Sengupta1991).

Los sistemas de irrigación a pequeña y mediana escala reproducen estas condiciones de manera más cercana que muchos recursos biológicos y, por lo tanto, constituyen un escenario apropiado para examinar estos patrones de relaciones cuantitativamente. Una unidad de recurso - agua - es el objeto de los esfuerzos para organizar y coordinar actividades. Investigaciones recientes sobre sistemas de irrigación pequeños y medianos en Nepal indican la existencia de diferencias considerables entre el desempeño de aquellos sistemas cuyos propietarios y administradores son los productores mismos, y los sistemas cuya propiedad y operación (pero en algunos casos no la administración) reside en un organismo gubernamental.

Si bien en Nepal la mayoría de los productores son propietarios de la tierra, la superficie de sus parcelas es menor a una hectárea. Sus preferencias son relativamente homogéneas en cuanto a la obtención de agua para la producción de arroz durante la temporada de monzones y el invierno, así como para otros cultivos en la primavera. Los agricultores nepaleses han gozado desde hace mucho tiempo de la autoridad para construir y mantener sus propios sistemas, al igual que para supervisar y hacer respetar las reglas (véase Benjamin et al. 1994; Lam, Lee, y Ostrom 1997). Los sistemas de irrigación construidos y mantenidos por los agricultores tienden a utilizar técnicas de construcción rústicas incluyendo diques temporales de lodo, árboles y piedras. Las organizaciones de ayuda internacional han proporcionado financiamiento en montos considerables a las instituciones gubernamentales con el fin de mejorar la ingeniería de estos sistemas.

En un detallado análisis de datos provenientes de 150 sistemas de irrigación manejados por agricultores y entidades gubernamentales de Nepal, W.F. Lam (1994), define tres medidas de desempeño: 1) el estado físico de los sistemas de irrigación; 2) la cantidad de agua disponible para los agricultores en distintas estaciones del año y, 3) la productividad agrícola de los sistemas. Utilizando técnicas de análisis de regresión múltiple para controlar las diferencias ambientales entre los sistemas, Lam identificó un grupo de variables significativamente relacionadas con las variables dependientes mencionadas. Una es la forma de manejo del sistema. Manteniendo las otras variables constantes, los sistemas de irrigación manejados por los agricultores mismos, muestran valores significativamente más altos en los tres parámetros de desempeño. Esta variable es la que tiene el mayor peso explicativo que cualquiera de las otras en el análisis de Lam, incluyendo el tamaño físico del sistema, las características del terreno, y el número de agricultores.

Por lo tanto, los agricultores con derechos de propiedad a largo plazo, que pueden comunicarse, establecer sus propios acuerdos, definir las posiciones de los supervisores, y sancionar a aquellos que no se someten a sus propias reglas, tienen mayores probabilidades de producir más arroz, distribuir el agua con mayor equidad, y dar un mejor mantenimiento a sus sistemas, que bajo administración gubernamental. Aunque los resultados varían en el caso de estos sistemas nepaleses, y también entre los 47 sistemas autogestionarios de las Filipinas descritos por De Los Reyes (1980), muy pocos funcionan tan deficientemente como los sistemas gubernamentales, manteniendo otras variables constantes. Mientras que muchos de estos sistemas utilizan una ingeniería altamente sofisticada, la capacidad de los agricultores para incrementar la producción en sus "sistemas primitivos", a la vez que proporcionan el trabajo necesario para mantener y operar el sistema, es particularmente notable.

 

Acerca del origen de la autogestión en los recursos comunes

La evidencia obtenida en estudios de caso en campo cuestiona, entonces, la generalidad de la teoría convencional. Si bien tiene éxito en la predicción de resultados en escenarios donde los usuarios están enajenados entre sí, o no se pueden comunicar con eficacia, no proporciona una explicación para los escenarios donde los usuarios son capaces de establecer y mantener acuerdos para evitar problemas serios de sobrexplotación. Tampoco explica de manera satisfactoria las condiciones en que la propiedad gubernamental tendrá un desempeño satisfactorio o la manera en que la privatización mejorará los resultados. Todavía no existe una teoría reformulada y totalmente articulada que incluya a la teoría convencional como un caso especial. Por otro lado, los académicos familiarizados con los resultados de las investigaciones de campo coinciden mayoritariamente en un grupo de variables que incrementan la probabilidad de los usuarios autoorganizados para evitar las pérdidas sociales asociadas al libre acceso de los recursos comunes (McKean 1992, 1996; Wade 1994; Sclager 1990; Tang 1992; E. Ostrom 1990, 1992; Baland y Platteau 1996: E. Ostrom, Gardner, y Walker 1994). Existe un consenso considerable basado en los trabajos de Ostrom (1992b: 298-99) y Baland y Plateau (1996:286-89) acerca de que los siguientes atributos de los recursos y sus usuarios incrementan la probabilidad para la formación de asociaciones autogestionarias.

Atributos del recurso:

R1. Factibilidad de mejoramiento: El recurso no se encuentra en un estado de deterioro que hace inútil la organización o en una situación de subutilización que hace mínimas las ventajas de organizarse.

R2. Indicadores: Se cuenta con indicadores confiables sobre la condición del recurso con suficiente frecuencia y a bajo costo.

R3. Predictibilidad: El flujo de unidades del recurso es relativamente predecible .

R4. Extensión espacial: El sistema de recursos es lo suficientemente pequeño, la tecnología de transporte y comunicación en uso, para que los usuarios desarrollen un conocimiento preciso sobre los límites externos y los microambientes internos.

Atributos de los usuarios:

A1. Prominencia: Los usuarios dependen del sistema de recursos para obtener la mayor parte de su sustento.

A2. Entendimiento común: Los usuarios comparten una imagen de la manera en que el sistema de recursos opera (atributos R1, 2, 3 y 4 enunciados arriba) y como sus acciones afectan a los otros y al sistema de recursos.

A3. Tasa de descuento: Los usuarios utilizan una taza de descuento suficientemente baja en relación con los beneficios futuros que obtendrán del recurso.

A4. Distribución de intereses: Los usuarios con mayores activos económicos y políticos se ven afectados de manera similar por la ausencia de esquemas coordinados de apropiación y uso.

A5. Normas de confianza, reciprocidad y penalización: Los usuarios tienen confianza mutua para mantener sus promesas y se relacionan entre ellos con reciprocidad.

A6. Autonomía: Los usuarios son capaces de determinar las reglas de acceso y extracción sin la obstaculización de autoridades externas.

A7. Experiencia organizacional previa: Los usuarios han aprendido por lo menos los rudimentos básicos de la organización a través de la participación en otras asociaciones locales o conocen la manera en que se han organizado otros grupos vecinos.

Muchas de estas variables son a su vez modificadas por el tipo de régimen legal y político más amplio en el cual los usuarios se encuentran inmersos. Estos macroregímenes pueden facilitar la autorganización local al dar información precisa sobre los sistemas de recursos naturales, establecimiento de foros en los cuales los participantes se pueden involucrar en procesos de identificación y resolución de conflictos, y mecanismos para reforzar los esfuerzos locales de supervisión y penalización (Blomquist, 1992). La probabilidad de que los participantes establezcan reglas más efectivas para el manejo de recursos naturales es mayor en macroregímenes que facilitan sus esfuerzos a lo largo del tiempo que en otros donde se ignoran totalmente los problemas relacionados con los recursos naturales ó, en el otro extremo, se asume que todas las decisiones sobre manejo y administración serán tomadas por autoridades centrales.

La clave para una mayor integración teórica reside en entender cómo interactúan estos atributos en procesos complejos para modificar los cálculos básicos de costo beneficio de un grupo de usuarios (A) utilizando un recurso (E) (Ostrom 1990: Cap. 6). Cada usuario i debe comparar los beneficios netos esperados de extracción bajo las reglas anteriores (BO) con los beneficios que espera obtener de un nuevo sistemas de reglas (BN). Cada usuario i deberá preguntarse si su incentivo para cambiar (Di) es positivo o negativo.

Di = BNi - BOi

Si Di es negativo para todos los usuarios, nadie tiene un incentivo para cambiar. Si Di es positivo para algunos usuarios, estos necesitan estimar tres tipos de costos: C1 (los costos directos en tiempo y esfuerzo invertidos para diseñar y acordar las nuevas reglas; C2 los costos de corto plazo para adoptar las nuevas estrategias de uso); y C3 (los costos de largo plazo relacionados con la supervisión y el mantenimiento de un sistema autogestionario a lo largo del tiempo dadas las normas de la comunidad en la que viven). Si la suma de estos costos esperados para cada usuario excede al incentivo para cambiar, ninguno de ellos invertirá el tiempo y los recursos necesarios para crear nuevas instituciones. Por lo tanto, si

Di < (C1i + C2i + C3i)

Para todos los i Î A, no se produce ningún cambio.

En un escenario de campo es probable que no todos tengan los mismos beneficios y costos esperados de un cambio institucional propuesto. Algunos podrían percibir beneficios positivos después de que todos los costos han sido considerados, mientras otros percibirán pérdidas netas. En consecuencia, las reglas de opción colectiva utilizadas para cambiar las reglas operacionales cotidianas relacionadas con la apropiación, determinan si ocurrirá un cambio institucional apoyado por algunos y resistido por otros. Para cualquier regla de opción colectiva, ya sea unanimidad, mayoría, élite gobernante, o autocracia, existe una coalición mínima de usuarios, K Ì A, que debe establecer un acuerdo previo a la adopción de las nuevas reglas. Si para cada individuo k, miembro de K,

Dk < (C1k+ C2k + C3k)

no se adoptaran nuevas reglas. Y si por lo menos existe una coalición K Ì A, para la cual se cumple que

Dk < (C1k+ C2k + C3k),

para todos los miembros de K, es factible adoptar un nuevo conjunto de reglas. Si existen varias de estas coaliciones, la cuestión es cuál de ellas se formará, y por lo tanto qué reglas resultarán; lo que rebasa el objetivo de este ensayo. Este análisis se aplica a una situación donde un grupo comienza con reglas de libre acceso y contempla la adopción de su primer esquema regulatorio para limitarlo. También es relevante para el cambio de reglas operacionales a lo largo del tiempo.

La norma usada para cambiar esquemas institucionales en escenarios de campo varía desde las decisiones tomadas por uno o varios líderes, hasta la utilización formal del voto mayoritario o supermayoritario, o bien el consenso o la casi unanimidad. Si hay diferencias considerables en los beneficios y costos percibidos por los usuarios, es posible qué K usuarios impondrán un nuevo sistema de reglas sobre los A - K usuarios restantes que beneficiará definitivamente a aquellos en la coalición ganadora e impondrá pérdidas o beneficios menores sobre aquellos en la coalición perdedora (Thompson, Mannix, y Bazerman 1988). Sin embargo, si los beneficios esperados de un cambio en los acuerdos institucionales no son mayores que los costos esperados para muchos de los usuarios, los costos en un cambio en las instituciones serán mucho más altos que cuando la mayoría de los participantes esperan beneficiarse de una transformación en las reglas a lo largo del tiempo. Cuando los costos de aplicación de éstas son asumidos totalmente por los miembros de K, las reglas operacionales que benefician a los A - K usuarios restantes disminuyen los costos de largo plazo de supervisión y penalización de la coalición gobernante. Cuando autoridades externas hacen respetar las reglas acordadas por los K usuarios, es más probable que la distribución de costos y beneficios favorezca a K e imponga costos sobre los A - K usuarios restantes (véase Walker et al. 1997).

Los atributos de un recurso (enumerados arriba) afectan tanto los beneficios como los costos del cambio institucional. Si las unidades del recurso son relativamente abundantes (R1), hay pocas razones para que los usuarios inviertan tiempo valioso y esfuerzo en la organización. Si el recurso ya está considerablemente destruido, los altos costos de organización no generarán beneficios significativos. Así, la autoorganización ocurrirá sólo después de que los usuarios perciban una escasez insoslayable. Aquí el peligro es, no obstante, que choques exógenos conduzcan a un cambio súbito en la abundancia del recurso y los usuarios no se adapten lo suficientemente rápido a las nuevas circunstancias (Libecap y Wiggins 1985).

La disponibilidad continua y confiable de indicadores sobre las condiciones del recurso (R2) determina la capacidad de los usuarios para adaptarse relativamente rápido a los cambios que pudieran afectar adversamente su flujo de beneficios en el largo plazo (Moxnes 1996). Un flujo de recursos predecible (R3) es mucho más fácil de entender y administrar que uno errático. En el segundo caso, es siempre difícil para los usuarios (o para los científicos y los funcionarios públicos, determinar si los cambios en el acervo o flujo del recurso son atribuibles a la sobre explotación o a variables exógenas (véase Feeny, Hanna y McEvoy 1996 para una discusión de estos aspectos relacionados con el colapso de la industria sardinera de California). La impredecibilidad del flujo de recursos en microescenarios, tales como pastizales privados, puede inducir a los usuarios a crear una unidad de propiedad común mayor para incrementar la predicibilidad del flujo de recurso en porciones de la unidad mayor (Netting 1972; Wilson y Thompson 1993). La extensión espacial del recurso (R4) determina los costos para definir límites razonables y monitorearlos a lo largo del tiempo (Becker y Gibson, 1996) (FAO documento interno).

Los atributos de los usuarios mismos (enumerados más arriba) también afectan sus beneficios y costos esperados. Si los usuarios no obtienen la mayor parte de su ingreso del recurso (A1), los altos costos por organizar y mantener un sistema autogestionario pueden no valer la pena. Si además no comparten un entendimiento común sobre la manera en que operan los sistemas complejos de recursos (A2), será muy difícil que se pongan de acuerdo en una estrategia conjunta para el futuro. Dada la complejidad de muchos recursos comunes (especialmente recursos multiespecie o multiproducto), entender cómo funcionan estos sistemas puede resultar difícil incluso para aquellos que tienen contactos cotidianos con el recurso. En el caso de recursos que son altamente variables (R3), puede resultar particularmente difícil entender y dar respuesta a las situaciones generadas por factores exógenos y por las acciones de los mismos usuarios. Por supuesto, este es un problema tanto para los funcionarios públicos como para los usuarios. Estos últimos cuentan con muchas opciones disponibles, y por ésta razón minimizan la importancia de un recurso particular en su ingreso futuro (A3), podrían preferir explotar el recurso como si fuera no renovable sin incurrir en los costos de regularlo. Simplemente se trasladan a otros recursos una vez que uno ha sido destruido, asumiendo que siempre tendrán otros disponibles.

Los usuarios que tienen activos económicos y políticos considerables pueden tener intereses similares a aquellos con activos de menor cuantía (A4), o diferir notoriamente en múltiples atributos. Cuando los más poderosos tienen intereses similares, pueden aumentar en gran medida la probabilidad de organizarse exitosamente si los invierten en organizar un grupo y diseñar reglas para gobernarlo. Es más probable que aquellos con activos políticos y económicos considerables sean miembros de K, y por lo tanto, tengan un impacto mayor en las decisiones sobre el cambio institucional. Mancur Olson (1965) reconoció hace largo tiempo la posibilidad de que un grupo privilegiado donde algunos resulten suficientemente afectados, asuman una proporción mayor de los costos de organización para proporcionar bienes públicos (tales como la organización de una colectividad). Por otro lado, si aquellos con mayores activos también tienen bajas tasas de descuento (A3) en relación con un recurso en particular y menor prominencia (A1), pueden simplemente no estar dispuestos a invertir en la construcción de una organización regulatoria, e incluso impedir esfuerzos organizativos que conducirían a reducciones de sus actividades productivas.

Los usuarios que se tienen confianza (A6) en el cumplimiento de acuerdos y utilizan la reciprocidad en sus relaciones, enfrentan menores costos esperados en relación con la supervisión y la penalización. Los que carecen de confianza al principio de un proceso de organización, pueden ser capaces de construir esta forma de capital social (Coleman 1988; E. Ostrom 1992) si inicialmente adoptan cambios pequeños fácilmente asimilables por la mayoría de los usuarios antes de intentar otros institucionales más profundos. La autonomía (A7) tiende a disminuir los costos de organización. Un grupo con reducida autonomía puede toparse con el hecho de que aquellos que no están de acuerdo con las reglas locales busquen contactos con funcionarios de alto nivel para neutralizar los esfuerzos de los usuarios para alcanzar la regulación (véase Libecap 1995 para una discusión sobre los intentos de utilizar a las cortes judiciales para cuestionar la validez de reglas de acceso de facto en pesquerías costeras en los Estados Unidos; también véase Alexander 1982). Con la autonomía legal para establecer sus propias reglas, los usuarios enfrentan costos significativamente menores en la defensa de las mismas contra la injerencia de otras autoridades. La experiencia previa con otras formas de organización local (A7) amplía notablemente el repertorio de reglas y estrategias potencialmente útiles conocidos por los participantes locales para alcanzar varias formas de regulación. Lo que es más, los usuarios están mayormente dispuestos a alcanzar un acuerdo sobre reglas cuya operación entienden a partir de experiencias previas. Dada la complejidad de muchos escenarios de campo, los usuarios se enfrentan a tareas muy difíciles para evaluar, así como a las distintas variables que afectan los beneficios y costos esperados en un horizonte de largo plazo. En muchos casos, para los científicos es igualmente difícil, si no que más, elaborar estimados confiables y válidos de los beneficios y costos totales, así como de su distribución.

El creciente consenso teórico no conduce a la conclusión de que la mayoría de los usuarios de recursos comunes establecerán una regulación autogestionaria. Existen muchos escenarios donde la predicción teórica debería ser lo opuesto: los usuarios sobreexplotarán el recurso a menos que se hagan esfuerzos para modificar una o más de las variables que afectan los costos y beneficios percibidos. Por el número de variables que afectan estos costos y beneficios, existen muchos puntos de intervención externa que pueden incrementar o reducir la probabilidad de que los usuarios acuerden y respeten reglas para generar mayores rendimientos sociales. Pero tanto los científicos sociales como los diseñadores de políticas tienen mucho que aprender sobre cómo estas variables operan interactivamente en escenarios de campo, e incluso cómo medirlas para fortalecer empíricamente el creciente consenso teórico. Muchos aspectos de la estructura macroinstitucional que rodea a un escenario en particular afectan los costos y beneficios percibidos. Por ello, las autoridades externas pueden hacer mucho para aumentar las probabilidades y el desempeño de las instituciones autogestionarias. Sus acciones también pueden obstaculizar seriamente estos procesos. Además, cuando las actividades de un grupo de usuarios, A, "derraman sus efectos" sobre otros más allá de A, las autoridades externas pueden facilitar procesos que permiten a múltiples grupos resolver conflictos originados en externalidades negativas o adoptar ellos mismos un papel más activo en el manejo de recursos particulares.

Los investigadores y funcionarios públicos, necesitan reconocer las múltiples manifestaciones en campo de estas variables teóricas. Los usuarios pueden ser altamente dependientes de un recurso (A1), por ejemplo, debido a que se encuentran en una localidad remota y existen pocos caminos que les permitan salir. Alternativamente, pueden estar situados en una localidad céntrica, pero no pueden aprovechar otras oportunidades debido a la falta de capacitación o a un mercado laboral discriminatorio. Las tasas de descuento de los usuarios (A3) en relación con un recurso en particular, pueden ser bajas debido a que han vivido por largo tiempo en el mismo lugar y esperan que sus nietos permanezcan ahí, o porque son depositarios de un conjunto de derechos de propiedad seguros y bien definidos sobre el recurso (véase Schlager y Ostrom 1992). Los indicadores confiables sobre el estado del recurso (R2) pueden ser el resultado de actividades realizadas por los mismos usuarios (como esquilar la lana de las ovejas regularmente) (véase Gilles y Jamtgaard 1981), o de esfuerzos para recopilar información por parte de los usuarios o de autoridades externas (Blomquist 1992). La predicibilidad del flujo de unidades del recurso (R3) puede resultar de una clara regularidad en el ambiente natural o porque se han construido instalaciones de almacenamiento con objeto de regularizar el flujo de unidades del recurso a lo largo de buenos y malos años. Los usuarios pueden gozar de autonomía para elaborar sus propias reglas (A6) debido a la debilidad del gobierno central para ejercer su autoridad sobre los recursos que formalmente posee, o porque las leyes federales legitiman legalmente la autogestión (como en el caso de las pesquerías costeras japonesas).

Cuando los participantes perciben que los beneficios provenientes de la organización serán muy altos, es posible que los usuarios carentes de los atributos necesarios para el desarrollo de instituciones autogestionarias superen sus limitaciones y alcancen acuerdos efectivos. El factor crucial no es si los atributos de los participantes son los adecuados, sino el monto relativo de los costos y beneficios percibidos. Aunque todas estas variables afectan los beneficios y costos esperados de los usuarios, es difícil (particularmente para un observador externo) estimar su impacto por la dificultad de realizar medidas precisas de dichas variables y ponderarlas en una escala acumulativa. Los análisis empíricos posteriores de estas proposiciones teóricas dependen, por lo tanto, de la conducción cuidadosa de estudios comparativos a través del tiempo en un número suficientemente grande de escenarios de campo utilizando un conjunto común de protocolos de medición (véase E. Ostrom y Wertime 1994).

 

Principios de diseño de instituciones autogestionarias sólidas para el manejo de

recursos comunes

Por supuesto, el desempeño de los sistemas autogestionarios para el manejo de recursos comunes varía a través del tiempo y según el caso. Algunos sistemas autogestionarios de recursos comunes han sobrevivido y florecido por siglos, mientras otros se erosionan y perecen. Como se dijo antes, algunos nunca llegan a organizarse. Adicionalmente al consenso sobre las variables teóricas que conducen a la autoorganización, también existe un acuerdo considerable acerca de las características de aquellos sistemas autogestionarios que son sólidos en el sentido de que sobreviven por periodos de tiempo muy largos, utilizando las mismas reglas básicas para adaptarse a nuevas situaciones al cabo del tiempo (Shepsle, 1989). ¿Es posible identificar patrones asociados a este éxito sostenido?

Las reglas particulares utilizadas en sistemas autogestionarios de larga permanencia, varían considerablemente de uno a otro. Consecuentemente, no es posible formular generalizaciones empíricas sobre los tipos particulares de reglas utilizadas para definir quién es miembro de una comunidad autogestionaria, qué derechos tiene para acceder al recurso común y apropiarse de sus unidades, y qué obligaciones específicas debe asumir. Es posible, no obstante, derivar una serie de principios de diseño que caracterizan la configuración de las reglas utilizadas. Por principios de diseño me refiero a "un elemento o condición que ayuda a explicar el éxito de estas instituciones para mantener el recurso común y lograr el respeto a las reglas generación tras generación de usuarios" (E. Ostrom 1990: 90). La instituciones sólidas en el largo plazo se caracterizan por la mayoría de los principios de diseño enlistados en la Tabla 1. Los sistemas de irrigación en Nepal analizados por Benjamin et al. (1994) y Lam (1994, próximamente), cuyos propietarios son los mismos productores agrícolas, por ejemplo, están caracterizados por la mayoría de estos principios de diseño. Las instituciones frágiles tienden a caracterizarse solamente por algunos de estos principios. Las instituciones ineficaces cumplen con muy pocos de éstos (véase, por ejemplo, Schweik, Adhikari y Pandit, 1997; Morrow y Hull 1996; Blomquist 1996).

 

 

 

Tabla 1

Principios de diseño característicos de instituciones exitosas en el manejo de recursos comunes

 

1. Límites claramente definidos

Los individuos o familias con derechos de acceso sobre un recurso común y los límites del recurso mismo están claramente identificados.

2. Congruencia

A. La distribución de beneficios derivada de las reglas de apropiación es proporcional a los costos impuestos a los participantes.

B. Las reglas de apropiación que restringen el tiempo, lugar, tecnología y / o cantidad del recurso corresponden a las condiciones locales.

3. Acuerdos colectivos

La mayoría de los individuos afectados por las reglas de operación pueden participar en su modificación.

4. Supervisión

Los supervisores que vigilan las condiciones del recurso y la conducta de los usuarios son responsables ante los mismos y / o son usuarios también.

5. Sanciones proporcionales

Los usuarios que violan las reglas de operación reciben sanciones proporcionales a la gravedad de su infracción por parte de otros usuarios, de las autoridades correspondientes o de ambos.

6. Mecanismos para la resolución de conflictos

Los usuarios y sus autoridades tienen acceso rápido a instancias locales para resolver conflictos entre los usuarios o entre los usuarios y las autoridades a bajo costo.

7. Reconocimiento de derechos mínimos de organización.

Los derechos de los usuarios a construir sus propias instituciones no son cuestionados por autoridades gubernamentales externas.

Para los recursos comunes que forman parte de sistemas más amplios

8. Empresas anidadas

La apropiación, provisión, supervisión, penalización, resolución de conflictos, gestión se organizan en niveles múltiples de empresas anidadas.

Adaptado de: E. Ostrom (1990: 90).

Los principios amplían la comprensión de los participantes acerca de la estructura del recurso y sus usuarios, así como de los beneficios y costos involucrados en la observación de un conjunto de reglas acordadas. El Principio de Diseño 1 (contar con reglas que definan claramente quién tiene derecho de usar el recurso y los límites del mismo), asegura que los usuarios puedan identificar a cualquiera que no tenga derechos y tomar medidas en contra suya.

El Principio de Diseño 2 contiene dos partes. La primera es la congruencia entre las reglas que asignan beneficios y las que asignan costos. El punto crucial es que estas sean consideradas justas y legítimas por los participantes (véase McKean 1992). En muchos escenarios, las reglas justas son aquellas que mantienen una relación proporcional relativa entre la asignación de beneficios y costos. En los sistemas de irrigación, por ejemplo, las reglas que distribuyen el agua a los distintos agricultores de acuerdo con la cantidad de tierra que poseen, así como la asignación de cuotas para cubrir los costos de operación y mantenimiento con base en el mismo criterio, son consideradas como justas por los agricultores generalmente (al igual que efectivas desde una perspectiva agrícola). La segunda parte de este principio de diseño es que ambos tipos de reglas correspondan a las condiciones locales en relación con los suelos, pendiente, cultivos, etc.

El principio de diseño 3 se refiere a los acuerdos de opción colectiva utilizados para modificar las reglas de operación regular del recurso. Si la mayoría de los usuarios no están involucrados en la modificación de estas reglas a lo largo del tiempo, la información sobre los beneficios y costos percibidos por los diferentes participantes no es tomada totalmente en cuenta en los esfuerzos para adaptarse a las nuevas condiciones e información disponible. Si los usuarios que comienzan a percibir que los costos de su sistema son superiores a los beneficios, y que se encuentran imposibilitados para hacer propuestas serias de cambio, pueden simplemente empezar a hacer trampa siempre que tengan la oportunidad. Una vez que la violación de las reglas se vuelve frecuente para algunos usuarios, otros seguirán el mismo camino. En este caso, los costos por hacer respetar las reglas se elevan considerablemente o el sistema se colapsa.

Independientemente de la fuerza del acuerdo inicial, siempre hay condiciones que tientan a algunos individuos a hacer trampa (incluso cuando perciben que los beneficios generales del sistema son superiores a los costos). Si una persona es capaz de hacer trampa mientras los otros respetan las reglas, el infractor generalmente percibe ganancias substanciales en detrimento de los demás. Por ello, sin el monitoreo de la observancia de las reglas (Principio de Diseño 4), muy pocos sistemas son capaces de sobrevivir por un tiempo prolongado. Agrawal and Yadoma (1997) encontraron que el nivel de monitoreo se relaciona significativamente con la calidad de los bosques en un estudio realizado en la India. Banana y Gombya-Ssembajjwe también muestran que los acuerdos y la distribución física del bosque que afectan la eficacia del monitoreo están relacionados con la composición de especies y la densidad de la vegetación. Las sanciones utilizadas, sin embargo, no requieren ser extremadamente severas en primera instancia. Lo importante sobre las sanciones para los usuarios que han sucumbido a la tentación, es que sus acciones sean descubiertas y el castigo se haga efectivo. Esto indica a todos los usuarios que la violación de las reglas se descubre y castiga sin hacer de todas las infracciones un evento criminal mayor. Si las sanciones se gradúan (Principio de Diseño 5), un usuario que rompe las reglas repetidamente enfrenta una penalización que hace poco atractivo incurrir en infracciones. Si bien en los trabajos teóricos siempre se asume que las reglas son claras e inequívocas, este es muy rara vez el caso en los escenarios de campo. Es fácil tener un desacuerdo sobre cómo interpretar una regla que limita las actividades de apropiación o requiere de la inversión de recursos. Si estos desacuerdos no se resuelven de una manera ordenada y a bajo costo, los usuarios podrían perder su disposición a observar las reglas a causa de la manera en que "otros" las interpretan a su favor (Principio de Diseño 6).

Los Principios de Diseño 7 y 8 se refieren a la autonomía. Cuando los derechos de un grupo para diseñar sus propias instituciones son reconocidos por los gobiernos nacionales, regionales y locales, la legitimidad de las reglas establecidas por los usuarios será menos cuestionada en las cortes e instancias administrativas y legislativas. Además, en sistemas de recursos extensos con muchos participantes, empresas anidadas en orden de magnitud desde la más pequeña hasta la más grande, permiten a los participantes resolver diversos problemas que involucran diferentes economías de escala. Al utilizar instituciones básicas que son muy pequeñas, se puede aprovechar la comunicación cara a cara para resolver muchos de los problemas cotidianos en grupos pequeños. Al anidar cada nivel de organización en un nivel mayor, las externalidades generadas por un grupo en detrimento de otros, pueden resolverse en escenarios organizacionales más amplios que juegan un papel legítimo en relación con las entidades menores.

 

Rompecabezas teóricos

Adicionalmente al consenso que concierne a las variables que más probablemente fortalecen la autoorganización y los principios de diseño propios de acuerdos exitosos y de largo plazo para la gestión de recursos, todavía quedan muchas interrogantes teóricas sin resolver relacionadas con la autogestión de los recursos comunes. Dos de las cuestiones teóricas principales se refieren a los efectos del tamaño y la heterogeneidad.

 

Tamaño

El efecto del número de participantes sobre la creación y sostenimiento de una empresa autogestionaria no es claro. Basándose en el trabajo inicial de Mancur Olson (1965), muchos teóricos argüyen que el tamaño del grupo se relaciona negativamente con la solución de problemas de acción colectiva en general (véase Buchanan y Tullock 1962). Muchos resultados de análisis teóricos sobre juegos con repetición, indican una mayor probabilidad para el surgimiento de estrategias cooperativas en grupos pequeños que en grupos grandes (véase la síntesis de esta bibliografía en Baland y Plateau 1996). Los académicos que han estudiado un gran número de instituciones autogestionarias para el aprovechamiento de recursos hidráulicos y forestales en campo, concluyen que el éxito es más probable en grupos pequeños (véase, por ejemplo Barker et al. 1984; Cernea 1989).

Por otro lado, varios estudios en múltiples localidades no encontraron que el tamaño esté positivamente correlacionado. Mientras que la mayoría de los 37 sistemas de irrigación administrados por los agricultores estudiados por Tang (1992) eran relativamente pequeños, entre 7 y 300 usuarios, no encontró ninguna relación estadística dentro de dicho margen, entre el número de usuarios o la superficie irrigada y las variables de desempeño (1992: 68). En el análisis de regresión elaborado por Lam sobre el rendimiento de un grupo de sistemas de irrigación nepaleses mucho más numeroso, variando en tamaño hasta un máximo de 475 usuarios, tampoco se encontró ninguna relación significativa entre el número de usuarios o la superficie irrigada con alguna de las tres variables de desempeño que se estudiaron (1994: 182). Además, en un estudio sistemático sobre instituciones reguladoras de aprovechamientos forestales, Argawal (1996) no identificó a los grupos de usuarios más pequeños como los más capaces de llevar a cabo el monitoreo necesario para proteger los recursos forestales, sino a los grupos de tamaño moderado.

Uno de los problemas del enfoque basado en el tamaño del grupo como el factor determinante clave, es que otras variables cambian conforme el tamaño del grupo se incrementa (Chamberlin 1974; R. Hardin 1982). Si los costos de proporcionar un bien público relacionado con el uso de un recurso común, digamos, un sistema de sanciones, permanecen relativamente constantes conforme se incrementa el tamaño del grupo, entonces el aumento en el número de participantes traerá recursos adicionales que se pueden utilizar para proveer el beneficio que todos disfrutan (véase Isaac, Walker y Williams 1993). Marwell y Olivier (1993: 45) concluyen que "cuando un bien presenta una oferta indivisible pura, el tamaño del grupo tiene un efecto positivo sobre la probabilidad de que será proporcionado". Por otro lado, si se está analizando el nivel de conflicto sobre un bien divisible y los costos de transacción para alcanzar fórmulas de asignación aceptables, el tamaño del grupo bien puede exacerbar los problemas de los sistemas autogestionarios. Ya que existen trueques entre los diversos impactos del tamaño de grupo sobre otras variables, una mejor hipótesis de trabajo es que el tamaño de grupo tiene una relación curvilineal al desempeño.

 

Heterogeneidad

Muchos académicos plantean que sólo los grupos muy pequeños pueden autoorganizarse efectivamente porque presumen que el tamaño está relacionado con la homogeneidad de un grupo y que ésta última es necesaria para iniciar y sostener la autogestión. La heterogeneidad es también una variable muy cuestionada. Por ejemplo, los grupos pueden diferir en términos de una gran diversidad de dimensiones, incluyendo sus antecedentes culturales, intereses y dotación de recursos (véase Baland y Platteau 1996); y cada una de las cuales puede operar de manera diferente.

Si grupos provenientes de antecedentes culturales diferentes comparten el acceso a un recurso común, el problema esencial que afecta la posibilidad de soluciones autogestionarias es si las idiosincracias de los distintos grupos en relación con la estructura del recurso, autoridad, interpretación de las reglas, confianza y reciprocidad difieren o son similares. En otras palabras; ¿comparten una explicación común (A2) de la situación? Los nuevos colonos en una región quizá aprendan y acepten las reglas del grupo establecido previamente, sin que sus diferencias culturales en otros frentes afecten su participación en la administración del recurso. Por otro lado, los nuevos colonos frecuentemente tienen una influencia altamente desorganizativa sobre una empresa autogestionaria cuando generan mayores niveles de conflicto sobre la interpretación y aplicación de las reglas e incrementan los costos de vigilancia y penalización sustancialmente.

Cuando los intereses de los usuarios difieren, alcanzar una solución autogestionaria para los problemas de los recursos comunes es particularmente desafiante. Este problema caracteriza a algunas pesquerías en donde los pescadores locales de subsistencia tienen fuertes intereses para mantener la sustentabilidad de una pesquería costera, mientras que las compañías pesqueras industriales tienen muchas otras opciones y probablemente estén más interesadas en la rentabilidad de pescar en un sitio en particular que en su rendimiento sostenido. El conflicto entre los propietarios ausentes de hatos ganaderos y los pastores locales también ha sido difícil de resolver en muchas partes del mundo.

Dotaciones desiguales entre los usuarios pueden asociarse tanto con niveles extremos de conflicto, como con transiciones armónicas y de bajo costo hacia sistemas autogestionarios sostenibles. Johnson y Libecap (1982) argumentan que la diferencia entre la capacitación y el conocimiento de los distintos tipos de pescadores frecuentemente les impide alcanzar acuerdos sobre cómo asignar cuotas cuantitativas de extracción (véase también Scott 1993). En este caso, la heterogeneidad de las dotaciones y de intereses coinciden.

La heterogeneidad en la riqueza o el poder no se asocia necesariamente con la divergencia de intereses. Como se dijo anteriormente, cuando aquellos que tienen más activos comparten intereses similares con los poseedores de activos menores (A4), algunos grupos pueden estar dispuestos a asumir una proporción mayor de los altos costos iniciales de organización al definir reglas que benefician a una gran proporción de los usuarios. Estos pueden diseñar instituciones que solucionen con efectividad el problema de la heterogeneidad. Por lo tanto, cuando se adoptan reglas que distribuyen a los beneficios con la misma fórmula utilizada para asignar cobros y responsabilidades (Principio de Diseño 2A), los usuarios que difieren significativamente en términos de la cantidad de activos, tenderán a coincidir y seguir dichas reglas.

Incluso en un grupo que difiera en muchas variables, al menos una escasa mayoría en el grupo K de usuarios de un recurso amenazado pero valioso, dependen de él (A1), comparten una visión común de la situación (A2), tienen una baja tasa de descuento (A3), cuentan entre sus miembros a algunos con mayores activos (A4), se tienen confianza mutua (A5) y gozan de autonomía para elaborar sus propias reglas (A6), es muy probable que su estimación de los beneficios esperados provenientes de administrar el recurso supere a los costos previstos.

La distribución justa de los beneficios y costos a partir de las reglas acordadas depende, tanto de la regla de elección colectiva utilizada, como del tipo de heterogeneidad existente en la comunidad. Ni el tamaño o la heterogeneidad son variables con efectos uniformes sobre la probabilidad de organizar y mantener empresas autogestionarias. El debate sobre sus efectos está enfocado a las variables equivocadas. En lugar de concentrarse en el tamaño o los distintos tipos de heterogeneidad en si mismos, es importante preguntarse cómo estas variables afectan a otras a través de su impacto sobre el cálculo de costo-beneficio realizado por los involucrados en negociar y mantener los acuerdos. Su impacto en los costos de producir y distribuir la información (Scott 1993) es particularmente importante.

Conclusión

Se ha comprobado que la teoría convencional sobre los recursos comunes, la cual presumía la necesidad de autoridades externas para imponer nuevas reglas sobre aquellos usuarios entrampados en la generación de externalidades excesivas, no es sino un caso especial de una estructura teórica más general. Para que los usuarios contemplen el cambio de sus instituciones, deben llegar a la conclusión de que los beneficios esperados de un cambio institucional excederán los costos esperados inmediatos y a largo plazo. Cuando los usuarios no se pueden comunicar entre sí y no tienen medios para establecer confianza mutua mediante sus propios esfuerzos o con la ayuda del sistema macroinstitucional en el cual se encuentran inmersos, la predicción de la teoría tradicional seguramente se confirmará empíricamente. Las pesquerías en altamar, la estratósfera, y otros recursos comunes globales son las referencias empíricas más apropiadas. Si los usuarios inician negociaciones directas y gozan de autonomía para cambiar las reglas a las que están sujetos, bien pueden intentar organizarse ellos mismos. Los atributos del sistema de recursos y de los usuarios determinan la factibilidad de autoorganizarse al afectar los beneficios obtenidos y los costos por alcanzarlos.

Las instituciones autogestionarias tendrán éxito en el largo plazo, depende si el diseño de dichas instituciones es consistente con los principios de diseño propios de los sistemas autogestionarios robustos y de larga duración. Se necesita mayor investigación de campo para refinar nuestra comprensión sobre el funcionamiento de las instituciones locales en el contexto de diversos tipos de macroestructuras. ¿Cuál es el papel de los líderes y los empresarios locales?; ¿qué factores amenazan la supervivencia de las instituciones locales?; ¿Qué reglas funcionan mejor en distintas zonas ecológicas?; ¿cómo pueden los donadores mejorar el desempeño de las instituciones locales? Hay muchos enigmas que resolver. La teoría sobre los recursos comunes ha progresado sustancialmente durante el último medio siglo. Quedan, sin embargo, muchos desafíos.

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Responsable de la captura de la revisión: Rebeca Cervantes P.

Fecha: 19 de enero de 1998.