Impuestos
ambientales en Europa.
Su
evolución reciente*
Agencia
Ambiental Europea
*
Tomado de: Recent developments in the use of environmental taxes
in the European Union. Este resumen es un borrador del reporte
cuya publicación se prevé para finales del 200.
El texto original en inglés se puede consultar en binary.eea.eu.int./taxes.pdf.
Traducido
por: Raúl Marcó del Pont Lalli
Introducción
Este
trabajo presenta el desarrollo reciente en el uso de impuestos
ambientales en la Unión Europea (UE). Dichos impuestos
son herramientas centrales "...para obtener precios adecuados
y crear incentivos basado en el mercado para conductas económicas
ambientalmente amigables..." (CEC, 1992). Ayudan a poner
en marcha los principios Quien contamina paga y Quien lo usa
paga. El trabajo en este ámbito es continuo tanto en
la Comunidad como en la OCDE.1
La
atención en los impuestos ambientales se fortalece debido
a una serie de tendencias. Primero, los objetivos derivados
de los acuerdos de Kioto en materia de emisiones de gases de
efecto invernadero definidos para los países integrantes
de la UE son difíciles de lograr sin la ayuda de instrumentos
adicionales, incluyendo los económicos, y los impuestos
a las emisiones de carbono pueden ser una opción. Segundo,
el ‘proceso Cardiff-Gothenburg’ de monitoreo avanza hacia la
integración de requisitos ambientales en políticas
sectoriales que incluyen la internalización de costos
y la creación de ‘precios justos y eficientes’ para lo
que los impuestos ambientales son un instrumento capital. Tercero,
la espera dispersión de las bases impositivas tradicionales
del capital, el trabajo y el consumo como resultado del aumento
en la movilidad de la producción y del comercio electrónico
incrementa la atracción en factores fijos y materiales
tales como la energía, la tierra y el agua en tanto bases
impositivas.
Desarrollo
reciente de los impuesto verdes
Los
estados que forman parte de la UE hacen uso cada vez mayor de
los impuestos ambientales. El porcentaje que representan los
ingresos provenientes de los impuestos verdes del ingreso hacendario
total es cada vez mayor, y es cada vez más notoria la
efectividad de los impuestos verdes. No obstante se necesitan
más datos para evaluar, por lo que un marco evaluatorio
"integrado" puede resulta una herramienta central.
Dejando de lado los avances de los estados integrantes, durante
la década pasada no se ha realizado ningún avance
en la UE en la adopción de impuestos ambientales. La
adopción de la Direftiva Eurovignette, que tiene efecto
a partir de julio del 2000, es una excepción. El requisito
de voto unánime sobre asuntos fiscales es el principal
obstáculo, por lo que la idea de la Eco-Schengen gana
adeptos.
Aumento
en el uso de impuestos ambientales
Para
finales de los años 90 el uso de impuestos ambientales
en Europa se aceleró. Muchos países cuentan ya
con este tipo de impuestos para productos y actividades ambientalmente
dañinas, o han ampliado y refinado los esquemas tributarios
existentes a fin de mejorar la efectividad ambiental. Para el
años 2001, la mayoría de los estados integrantes
(ocho en total) aplicarán impuestos a las emisiones de
carbono, de sólo cuatro que lo hacían en 1996.
Nueve naciones de la UE aplican hoy medidas impositivas para
la disposición de residuos, cuando lo hacían solo
dos a inicios de 1990. La cantidad de esquemas impositivos a
productos también se incrementa como en el caso de pilas,
empaques y llantas. Estos ecoimpuestos pueden proporcionar múltiples
beneficios como incentivos económicos para reducir la
contaminación y el uso de los recursos, e ingresos que
pueden utilizarse para reformas fiscales (por ejemplo, menores
impuestos al trabajo y a las contribuciones sociales), y para
estimular la inversión en el renglón ambiental.
Los impuestos ambientales son una de los requisitos ambientales
de integración en las políticas sectoriales.
El
porcentaje de impuestos ambientales (definidos como los impuestos
con un impacto ambiental potencialmente positivo, que comprende
las cargas fiscales a la energía, al transporte y a la
contaminación y el uso de los recursos naturales) en
los ingresos totales provenientes de los impuestos y
las contribuciones sociales en la UE ha estado aumentando lentamente
a lo largo del tiempo. En 1980 esta porción representaba
el 5.84%, en 1990, el 6.17% y en 1997, el 6.71%. El cuadro y
la figura 1 presentan estos porcentajes para 1990 y 1997, y
para los estados integrantes durante 1997. Si medimos su presencia
en el total de ingresos obtenidos por los impuestos ambientales,
las imposiciones fiscales directa a la contaminación
y el uso de recursos naturales resultan modestas, pero han crecido
sustancialmente durante estos años. El cuadro 1 muestra
un incremento del 50% en el porcentaje de ingresos impositivos
provenientes de la contaminación para el periodo 1990-1997,
contra un aumento del 10% en los impuestos a energéticos
y un pequeño decremento en los aplicados al transporte.
El porcentaje de todos los impuestos ambientales creció
en cerca del 9%.
Cuadro
1. Ingresos provenientes de los ecoimpuestos como porcentaje
del total obtenido de de impuestos y contribuciones sociales,
1990 y 1997 (EU15)
EU
15 |
1990 |
1997| |
Cambio
(%) |
|
Impuestos
a los energéticos |
4.71 |
5.18 |
10.1 |
|
Impuestos
al transporte |
1.29 |
1.26 |
-2.2 |
|
Impuestos
por contaminación |
0.16 |
0.25 |
50.8 |
|
Impuestos
ambientales |
6.17 |
6.71 |
8.6 |
Fuente:
Eurostat
Gráfica
1. Impuestos ambientales de las naciones integrantes de la UE
como porcentaje de los ingresos totales provenientes de los
impuestos y de contribuciones sociales, 1997
Fuente:
Eurostat
Aparición
de nuevas áreas para aplicar impuestos ambientales
casi
el 95% de los ingresos generados por los impuestos ambientales
en Europa provienen de la energía y el transporte y menos
del 5% de impuestos a otros aspectos como las emisiones, las
sustancias químicas, los productos, los residuos y los
recursos naturales. Sin embargo, la cantidad de estos impuestos
crece y se exploran nuevas bases impositivas, de los cuales
son ejemplos los insumos agrícolas (fertilizantes y pesticidas),
los productos químicos tales como solventes, PVC y phtalates,
materias primas, agua (subterránea), tierra, la aviación
y el turismo. Esta ampliación de la base impositiva refleja
una extensión del principio Quien contamina paga hacia
uno más amplio, el de Quien usa paga, en donde los usuarios
pagan por los servicios ambientales y de esta forma contribuyen
a la reducción de insumos materiales y mejoras en la
ecoeficiencia. Los ejemplos incluyen impuestos a la extracción
de agua del subsuelo en Francia, Alemania y Holanda, y los impuestos
sobre aggregates en Dinamarca.
La
dinámica del desarrollo en las naciones europeas más
grandes
Los
miembros más grandes de la UE (destacan Francia, Alemania,
Italia y el Reino Unido) están acercándose a lo
realizado por otras naciones en cuanto a exploración
y explotación del potencial de los impuestos verdes.
Alemania e Italia han incluido impuestos sobre CO2 en su esquema
de reforma tributaria ambiental, y Francia y la Gran Bretaña
pondrán en marcha estas reformas en 2001.Como el énfasis
se pone en los impuestos a los energéticos, a fin de
reducir las emisiones de CO2 como resultado del protocolo de
Kioto, se presenta un aumento en las tasas mínimas de
impuestos a los energéticos en la mayoría de las
naciones de la UE. Esto se da incluso ante el fracaso de los
intentos por poner en marcha la Monti Prposal (CEC, 1997) con
su extensión de tasas impositivas mínimas a todos
los energéticos (a excepción de los renovables)
y su aumento en los niveles impositivos mínimos en dos
etapas bianuales. Además, el planeado aumento gradual
en las tasas de los impuestos durante varios años a fin
de aumentar la predicibilidad de las partes responsables, puede
hallarse, por ejemplo, en los sistemas de impuestos al combustible
que aplican Alemania e Italia y que fue parte de la ‘escalada’
británica de combustibles.
Casi
no hay avances en la UE
A
pesar de los varios intentos durante la década de 1990
por introducir un impuesto común para CO2/energía
y aplicar una tasa mínima a toda la UE para todos los
energéticos, la necesidad de unanimidad en el Consejo
sobre medidas fiscales ha frustrado hasta ahora tal enfoque
integrado. En fechas recientes la Comisión propuso incluir
un impuesto al keroseno para la aviación (CEC, 2000).
La Directiva Eurovignette, cuyo haulures must obtain a fin de
utilizar las autopistas de siete de las naciones integrantes
(los tres países el Benelux, Alemania, Dinamarca, Suecia
y Austria) que no tienen carreteras de cuota, surte efecto a
partir del 1° de julio del 2000. Sin embargo, con la ampliación
de la UE es de esperarse que el requisito de unanimidad se convierta
en un obstáculo más serio para la coordinación
fiscal. Mientras tanto, la idea de una coordinación fiscal
entre un puñado de naciones de la UE (la ‘Eco-Schengen’)
tiene cada vez más atención.
Las
naciones de nueva integración juegan un papel valioso
Muchas
naciones del centro y el este de Europa tienen varios años
de experiencia con sistemas elaborados de impuestos ambientales.
Estas cargas fiscales, así como las nuevas que están
en estudio, están diseñadas principalmente para
aumentar los ingresos de las inversiones ambientales, aunque
en algunos esquemas predomina la función de incentivar
(por ejemplo, reducir las tasas VAT para productos ambientalmente
preferable). Algunos de los impuestos actuales se hallan bajo
un proceso de reforma, a fin de mejorar su efectividad y eficiencia,
y con vistas a incorporaciones futuras a la UE. Las nuevas naciones
a integrarse, por su experiencia y planes relacionados con los
impuestos ambientales podrían ser una fuente valiosa
de información y de ideas para la actual UE, y viceversa.
Por ejemplo, en el sector forestal de tales naciones, se aplican
una gran cantidad de cargas fiscales, sobre producción
de madera y al cambio de terrenos forestales, entre otros. La
República Checa opera un impuesto para el uso alternativo
de tierras boscosas, que se aplica a la producción maderera.
El impuesto es diferenciado conforme el tipo de bosque, y es
más alto para los bosques ‘protegidos’ que para los que
hacen un uso ‘económico’ de ellos.
Efectividad
de los impuestos ambientales
Hay
una evidencia creciente en cuanto a efectividad
La
mayoría de las evaluaciones ex-post se han llevado a
cabo en los países septentrional de la UE (destacan Dinamarca,
Finlandia, los Países Bajos y Suecia). La evidencia muestra
que muchos de los impuestos ambientales tienen efectos positivos
en el ambiente. Las cargas fiscales a la contaminación
del agua (por ejemplo, en Francia, Alemania y los Países
Bajos), la tributación sueca para los NOx y la diferenciación
impositiva para el petróleo con plomo o sin plomo son
casos bien conocidos. Evaluaciones recientes muestran que le
impuesto danés a los desechos, los impuestos daneses,
finlandeses y suecos a las emisiones de CO2 el escalador impositivo
británico para combustibles y la carga danesa al sulfuro
en los combustibles están dando resultados ambientales
positivos. El cuadro 1 del anexo da ejemplos de la evidencia
disponible sobre la efectividad ambiental incluyendo los casos
de naciones que se integrarán a la UE. Actualmente se
lleva a cabo existe un estudio para la Comisión Europea
a fin de evaluar los efectos ambientales y económicos
del uso de impuestos ambientales en las naciones que integran
la UE. Este estudio estará disponible para finales de
este año (2000) y podría arrojar nuevos resultados.
Además
de generar conductas ambientalmente compatibles que sean financieramente
compatible y/o aumentar los ingresos provenientes de las inversiones
ambientales, los impuestos ecológicos proporcionan también
una ‘señal suave’ que aumenta la atención, conciencia
y preocupación por los aspectos ambientales con los cuales
se relacionan. Como estos impuestos son normalmente parte de
un paquete de políticas con varios otros instrumentos,
es a veces difícil separar los aportes de cada instrumento
a los resultados globales. Faltan todavía datos precisos
y suficientes. La evaluación de la efectividad de los
instrumentos de política se podría ver facilitada
si la inclusión de un instrumento fuera acompañada
por un esquema de evaluación ‘integrado’ (como lo recomienda
OCDE, 1997) en el cual un procedimiento de evaluación
corra paralelo al diseño y puesta en marcha del instrumento.
La
combinación de medidas y de paquetes de política
podría ser de utilidad
En
teoría los impuestos ambientales pueden, en un mercado
perfecto, alcanzar cualquier objetivo ambiental of their own
si se diseña apropiadamente y si la carga impositiva
es lo suficientemente alta. En la práctica, las altas
tasas impositivas no siempre son posibles políticamente
y un diseño impositivo óptimo puede resultar muy
costoso. Por lo general los impuestos ambientales tienen una
tasa por debajo del óptimo y se usan normalmente en combinación
con otros instrumentos y medidas. Esto puede mejorar la efectividad
o reducir los resultados no deseados de los impuestos. En particular,
los posibles impactos negativos a la competitividad de las industrias
se reducen generalmente por medio de una reducción o
exenciones impositivas, reciclando las ganancias, en combinación
con instrumentos como acuerdos voluntarios y subsidios que pueden
estimular a que la industria alcance los objetivos ambientales
planteados. El impuesto danés al CO2 ofrece una reducción
impositiva significativa a las empresas que aceptan las medidas
de conservación de energía. El Reino Unido planea
crear una provisión similar con respecto al recaudación
relacionada con el cambio climático.
Las
reformas impositivas ambientales sirven a objetivos múltiples
La
mayoría de las naciones integrantes (Dinamarca, Finlandia,
Francia, Alemania, Italia, los Países Bajos, Suecia y
el Reino Unido) introducen (o aumentan) los impuestos ambientales
como parte de una reforma fiscal más amplia, acompañados
de medidas como la reducción de los impuestos directos
(al trabajo) y/o a los pagos de seguridad social. Tales reformas
globales pretenden cumplir con objetivos tanto ambientales como
de otro tipo. En particular, el pasar las cargas fiscales del
trabajo al ambiente y los recursos puede contribuir a (aunque
no garantizar) un aumento en el empleo paralelo a las mejoras
ambientales (el argumento del ‘doble dividendo’).
El
cuadro 2 muestra que con el tiempo y en particular en la década
de 1990 la proporción de impuestos ambientales ha crecido
realmente más rápido que los provenientes de impuestos
al capital, el trabajo y el consumo. La gráfica 2 presenta
la serie de tiempo indexada completa para el periodo 1980-1997.
Otros objetivos a los que podrían ayudar estas ‘Reformas
Impositivas Ambientales’ es a incluir la innovación y
la competitividad. La posibilidad de alcanzar estos objetivos
múltiples parece depender de varios factores, que incluyen
la situación inicial del mercado, las distorsiones impositivas
existentes y el diseño y los detalles de la reforma propuesta.
Cuadro
2 Ingresos provenientes de los impuestos conforme factores económicos
como el PIB, 1990 y 1997
UE
15 |
1990 |
1997 |
Cambio |
|
Capital |
7.2 |
7.5 |
3.6% |
|
Consumo |
10.9 |
11.4 |
4.0% |
|
Trabajo |
22.3 |
23.5 |
5.3% |
|
Ambiente |
2.5 |
2.9 |
13.7% |
Fuente:
Eurostat.
Gráfica
2 Ingresos provenientes de los impuestos conforme factores económicos
como el PIB, UE15, índice 1980=100
Fuente:
Eurostat.
Los
impuestos y la integración del ambiente en las políticas
sectoriales
La
cuantificación de las externalidades ambientales y la
conversión en realidad de unos ‘precios equitativos y
eficientes’ vía impuestos relevantes son dos de los criterios
de la EEA para monitorear el progreso hacia la integración
de políticas ambientales en las estrategias y políticas
sectoriales. Aunque la mayor parte de los recursos que provienen
de los impuestos ambientales son de los aplicados a la energía
y el transporte, el avance en la internalización de los
costos externos varía con cada nación integrante
de la UE pero aunque generalmente no mucho. Los intentos preliminares
de valorar la integración se han hecho para los sectores
‘Cardiff’: transporte, energía y agricultura (EEA, 1999).
Energía
Cerca
del 75% de los ingresos de los impuestos ambientales provienen
de los que se aplican a energéticos. Consisten por lo
general en cargas fiscalmente motivadas y, en una cantidad cada
vez mayor de naciones integrantes de la UE, e impuestos ambientales,
generalmente basados en los contenidos de carbono. Los impuestos
a la energía incluyen a los que se aplican al uso final
de energía por parte de la agricultura, la industria,
los servicios, el transporte y los hogares, así como
para la energía utilizada en la generación de
energía eléctrica. Estos impuestos mejoran los
incentivos para ahorrar energía y para desarrollar tecnologías
más eficientes en el uso de energéticos. Sin embargo,
con las tasas actuales, y con las exenciones por motivos económicos
para las industrias que hacen uso intensivo de la energía,
el impacto a corto plazo de los impuestos a los energéticos
es, por lo general, limitado. Tienen un impacto a corto plazo
más marcado en la sustitución entre distintos
tipos de energía, ya que las tasas son distintas de acuerdo
con el contenido de carbono o de sulfuro. Los esquemas de diferenciación
impositiva con probados efectos inmediatos incluyen los que
se aplican al petróleo sin plomo y los combustibles bajos
en sulfuro.
Transporte
Casi
el 20% de los ingresos de los impuestos ambientales en la UE
se relacionan con el transporte (dejando de lado los combustibles
para el transporte). Incluyen, entre otros, impuestos al registro
automotriz y cargas impositivas anuales para los automóviles.
Aunque estos impuestos pueden influir en la propiedad de
los autos, prácticamente no existe evidencia de que conduzca
a un agregado menor en cuanto al uso de automóviles.
Su principal impacto ambiental (a corto plazo) es posible a
través de una tasa diferenciada para, por ejemplo, características
de emisión (como en Austria y Alemania) o por peso (lo
que influyen sobre el uso de la energía, tal como se
aplica en varias naciones). Las externalidades ambientales del
transporte se estima que representan aproximadamente el 4% del
PIB de la UE (INFRAS/IWWW, 2000), de los cuales sólo
una pequeña proporción se obtiene vía impuestos
relevantes al transporte. En Europa los impuestos al transporte
aéreo son prácticamente inexistentes. Sin embargo,
varios estudios muestran claramente que los acuerdos internacionales
no impiden los impuestos a la aviación, con impuestos
cuya base no sea el uso de energía sino en las emisiones
calculadas del a nave. Recientemente, la Comisión Europea
expresó su intención de introducir un impuesto
de este tipo a nivel de la UE (CEC, 2000).
Agricultura
Para
la agricultura no existe una cuantificación similar de
las externalidades ambientales negativas como las hay
para la energía y el transporte, aunque una estimación
preliminar indica costos considerables debido al uso de pesticidas
y fertilizantes y a la pérdida de biodiversidad (EEA,
1999). Dejando de lado los pocos impuestos a pesticidas y fertilizantes
existen pocos ejemplos de impuestos usados para internalizar
dichos costos. De manera similar, las externalidades positivas de la agricultura, como la captura de carbono y la conservación
de la biodiversidad no han sido cuantificadas pero son lo suficientemente
grandes como para justificar su internalización vía
subsidios apropiados como las medidas agroambientales del CAP.
Las
barreras a la introducción de impuestos ambientales pueden
superarse
Dejando
de lado los fuertes argumentos teóricos a favor de los
impuestos ambientales y la evidencia disponible de su efectividad,
el rechazo a extender su aplicación se encuentra aún
muy extendido. La preocupación relacionada con los posibles
efectos negativos sobre la competitividad, el empleo, la inflación,
y/o la distribución del ingreso es a veces la razón
principal para este freno.
Sin
embargo, la experiencia muestra que un diseño cuidadoso,
la introducción y puesta en marcha de impuestos ambientales
pueden superar tales barreras. Medidas complementarias como
las reducciones en la tasa impositiva para las partes que aceptan
mejorar su conducta ambiental puede reducir o neutralizar posibles
efectos secundarios no deseados y así debilitar la oposición
a estos impuestos. Tales medidas podrían incluir el uso
de impuestos ambientales y sus ingresos como parte de los paquetes
de reforma política y tributaria, que incluyen la reducción
de las cargas tributarias sobre el trabajo y las contribuciones
sociales, y una presentación clara de los impuestos como
una oportunidad para que las empresas y los hogares ahorren
dinero al cambiar su conducta en una dirección ambientalmente
compatible.
También
la unificación impositiva de la UE puede reducir las
barreras a la puesta en marcha ya que puede limitar las diferencias
en la competitividad de las naciones integrantes. Sin embargo,
el requisito de votación unánime en este aspecto
es una barrera para tal armonización. Las preocupaciones
por la equidad pueden ser atendidos por el diseño impositivo,
como las exenciones al consumo inicial de energía, agua,
etc., tasas progresivas conforme aumente el consumo o a través
de medidas complementarias como los inventivos para un uso energético
eficiente. La modificación de las reglas de ayuda a los
estados que conforman la UE por ejemplo para facilitar las exenciones
fiscales a empresas que lleven a cabo acciones que vayan más
allá de lo que establece la legislación ambiental,
también podría ser de ayudar para quitar las barreras.
Bibliografía
CEC,
1992. 5th Environmental Action Programme ‘Towards Sustainability’
CEC,
1997. The Commissions proposes a Common System for the Taxation
of Energy Products.
CEC,
2000. Communication from the Commission to the Council, The
European Parliament, the Economic and Social Committee and the
Copmmittee of the Regions – Taxation of Aircraft Fuel.
EEA,
1999. Monitoring Progress Toward Integration – A Contribution
to the ‘Global Assessment of the 5th Environmental
Action Programme of the EU’.
INFRAS/IWWW,
2000. External Costs of Transport – Accident, Environmental
and Congestion Costs of Transport in Western Europe.
