Los
conflictos por agua en México: avances de investigación
Jaime Sainz Santamaría
Mariana Becerra Pérez
Introducción:
¿por qué estudiar los conflictos por agua en México?
En México el crecimiento económico no ha tomado en cuenta plenamente
las señales de escasez del agua. La concentración de la población
y la actividad económica han creado zonas de alta escasez, no sólo
en las regiones de baja precipitación pluvial sino también en
zonas donde eso no se percibía como un problema al comenzar el crecimiento
urbano o el establecimiento de agricultura de riego. Tan sólo para ilustar
la dituación extrema en la que se encuentra el agua subterránea,
podemos mencionar que, según cálculos de la Comisión Nacional
del Agua (CNA), 101 acuíferos de un total de 600 están sobre explotados.
El crecimiento poblacional y económico han ejercido mayor presión
sobre las reservas de agua en México, al punto que el volumen demandado
es mayor que el suministrado en algunas regiones del país, lo que obliga
al gobierno a decidir a quién dejar sin este recurso, lo que ocasiona
problemas distributivos. La competencia por este recurso es ya causa de conflictos
de diferente intensidad y escala, y se presenta no sólo entre usuarios
de la misma comunidad sino entre distintas comunidades, municipios, estados
e incluso en el ámbito transfronterizo.
En este contexto, hay por lo menos tres razones por las que el conocimiento
y análisis de los conflictos relacionados con agua pueden ser un factor
de decisión crítico para la política ambiental en México:
i) Los problemas de escasez de agua en México se han agravado en las
últimas décadas, lo que genera mayor tensión en la competencia
por el recurso, no sólo al interior, sino con otros países. En
un intento por regular el uso del agua y de evitar los conflictos, el marco
institucional ha ido cambiando, sin conseguir del todo una reforma acorde con
el nivel del problema. El diseño de mecanismos de prevención y,
en su caso, de mediación y resolución de conflictos, requieren
de conocer a fondo la manera en la que surgen y se desarrollan.
ii) Algunos conflictos emergen como movimientos de rechazo contra una decisión
pública. Cualquier propuesta de política que posea elementos típicamente
impopulares (reducción de subsidios, creación de tarifas) tendrá
mayor posibilidad de éxito si posee un análisis de factibilidad
política que permita prever el grado de resistencia que podría
encontrar la medida. El objetivo no es renunciar a instrumentar las políticas,
sino anticipar la respuesta y diseñar los mecanismos de negociación
pertinentes.
iii) El conflicto está asociado a un conjunto de causas que varían
por región geográfica o por sector. En alguna zona el determinante
de un movimiento puede ser un mal manejo administrativo en combinación
con la movilización de grupos sociales organizados, mientras que en otro
la sequía recurrente es el punto de interés. Así, es de
utilidad sistematizar los conflictos mediante una tipología del conflicto
que clasifique las variables relevantes para cada sector (urbano o rural) y
región (dividida por estados o por cuencas). La sistematización
de los conflictos existentes y de las variables asociadas a cada caso, constituye
una agenda de política pública preliminar y un primer diagnóstico
del conflicto.
Cada uno de los puntos mencionados requiere de cierto tipo de información
y de un método de interpretación pertinente. El segundo punto,
por ejemplo, necesita un análisis detallado de los actores que intervienen
en cada caso, sus formas de interacción, sus recursos y formas de organización,
entre otras variables, mientras que el punto referente a la creación
de una agenda de política exige datos sobre el tipo de escasez de agua
(falta de agua potable, agua de riego o de infraestructura, por ejemplo) de
cada situación conflictiva.
Con la intención de hacer una primera aproximación a la problemática
aquí mencionada, presentamos los primeros resultados de una investigación
sobre conflictos relacionados con EL agua realizada con base en una sistematización
de las notas existentes en prensa de circulación nacional desde 1990
al 2002. Por el tipo de fuente empleada, resulta variable la capacidad de la
investigación para responder a cada requerimiento sobre la dinámica
de los conflictos. En los apartados siguientes puntualizaremos las aportaciones
de la investigación en los tres rubros que consideramos más pueden
beneficiarse de este tipo de análisis: a) la construcción de un
modelo de conflictividad por agua en México; b) un mapa de actores con
su análisis correspondiente y c) una tipología del conflicto en
México a partir de la cual se pueda elaborar una agenda de política
pública que identifique no sólo los problemas públicos
más urgentes y las zonas que muestran focos rojos, sino también
el grupo de variables (sociales y biofísicas) asociadas a cada tipo de
conflicto.
La la metodología utilizada para construir la base de datos empleada
para esta investigación fue la siguiente.
· Se seleccionaron las notas referentes a temas de agua que aparecieron
entre 1990 y 2002 en los siguientes periódicos de circulación
nacional: Excelsior, Universal, La Jornada, Reforma, El Sol de México,
El Financiero, Milenio, Uno más Uno y El Heraldo. Se encontraron aproximadamente
5,000 notas.
· Se elaboró una ficha para recuperar las variables de interés
entre las que destacan las siguientes: variables de lugar, variables políticas,
variables de escasez, variables de conflicto entre otras.
· Esta ficha sirvió para revisar y depurar cada una de las notas
de la prensa obteniendo aproximadamente 3,800 fichas. La información
capturada en este proceso constituye la base de datos de conflictos de agua.
Un
modelo de la conflictividad por agua en México
El
análisis de conflicto ha sido abordado desde varias disciplinas, y por
ello se pueden encontrar numerosos métodos, definiciones y enfoques.
Dada la complejidad, un conocimiento integral requiere de un análisis
multidisciplinario en donde intervengan la psicología, filosofía,
sociología, ciencia política, antropología y derecho (Deutsch
2000). Un modelo, no obstante, simplifica la realidad de forma que se pueda
explicar un comportamiento o fenómeno específico a partir de un
conjunto reducido de variables. Por ello, aunque se recojan datos sobre variables
económicas, políticas, institucionales y biofísicas, y
estudios de distintas disciplinas sean empleados para elegir cuáles de
esas variables deben ser evaluadas, el tratamiento de los datos se hace bajo
procedimientos estadísticos que determinarán si las variables
demuestran o no nuestras hipótesis. Por qué las variables resultan
significativas requiere una explicación que rebasa los límites
del modelo, y para la que es necesaria de nuevo la intervención de un
análisis multidisciplinario.
Otro proceso que afecta el conflicto y que es vital para determinar la naturaleza
del mismo es la presencia de violencia (Oberg 1996). Aquí es importante
preguntarnos qué factores son los que conducen a ella, y qué tipo
de intervenciones podrían reducir su probabilidad. Los factores que determinan
su presencia pueden ser de diferente índole:
a)
Se puede presentar después de que se agotaron todos los recursos posibles
por la vía institucional y sólo resta acudir a la violencia para
lograr satisfacer ciertas necesidades vitales para una comunidad.
b) Cuando se presentan situaciones frustrantes que causan descontento entre
los pobladores.
c) Cuando se rompen acuerdos o tratados que ggeneran disgusto a las partes involucradas,
lo que a la larga puede generar actos violentos.
d) Cuando existen abusos de poder que afectan a la comunidad.
e) Cuando existen abusos de algún recurso natural como lo es el agua:
cuando habitantes de la parte alta de la cuenca utilizan en mayor medida el
recurso ignorando a los de la cuenca baja que también depende del mismo
recurso.
En ocasiones las disputas no pasan por los canales institucionales y el conflicto
se manifiesta como una confrontación abierta entre las partes. Estas
disputas locales por agua se pueden deber a diversos factores: falta de políticas
hidráulicas adecuadas, falta de gobernabilidad, efectos del mercado que
incentivan a no cuidar el recurso así como la ausencia de derechos de
propiedad.
Algunos autores subrayan la importancia del conflicto como una oportunidad para
instrumentar mecanismos institucionales que permitan a usuarios y autoridades
la instrumentación de acuerdos. Aunque la literatura se refiere sobre
todo a conflictos internacionales, parte del análisis se puede extrapolar
a conflictos internos. De acuerdo con Petzold et al. (2001) por ejemplo, los
asuntos transfronterizos (degradación, escasez o mala distribución
de recursos compartidos por dos o más países) pueden crear conflicto
e inestabilidad regional, pero también pueden ser una oportunidad para
la prevención y mitigación de conflictos a través de mecanismos
de cooperación y negociación. Especialistas como Spector señalan
que es importante comenzar a explorar mecanismos preventivos, como la delimitación
del conflicto desde una etapa inicial previniendo así crisis graves entre
fronteras. Lo anterior se puede lograr a través de tratar con anticipación
los problemas ambientales, atender los riesgos de seguridad involucrados y promover
la participación de las comunidades locales en el proceso de formulación
de consensos así como de evaluación de políticas.
Estudios comparativos han demostrado que el estrés ambiental (ya sea
degradación del entorno o escasez de recursos) puede, bajo ciertas condiciones
políticas, económicas y sociales, contribuir o acelerar la presencia
de conflictos serios en países en desarrollo (Petzold 2001). Esto es,
el estudio del conflicto es importante para la prevención del conflicto
mismo. Por lo anterior, los análisis que permitan identificar posibles
escenarios de conflicto y que puedan dar señales anticipadas son muy
importantes en la búsqueda de prevención de los mismos.
Los conflictos por agua en México
Para
los fines de este análisis se optó por una definición operativa
de conflicto. Esto es, más que un desarrollo conceptual del término,
se identificaron las acciones que denotan tensiones de interés entre
dos o más actores (individuales o colectivos): quejas de usuarios, demandas
o peticiones ante las autoridades competentes, manifestaciones públicas
no violentas y manifestaciones violentas (bloqueos, toma de instalaciones, destrucción
de infraestructura o ataques físicos entre comunidades o entre autoridades
y usuarios). Cada una de estas acciones es identificada como señal de
conflicto, si bien las primeras son institucionales y las siguientes emplean
otros recursos de negociación y representan un mayor grado de conflictividad.
Este gradiente permitirá situar los conflictos en México según
su nivel de intensidad.
A partir de la base de datos de temas de agua, se seleccionaron las relativas
a algún tipo de conflicto. Para fines prácticos los estados del
país se agruparon por regiones2. La gráfica 1
muestra que el mayor número de las notas de conflicto se presentaron
en el Distrito Federal y en el Estado de México, siguiéndole la
región del norte del país y el sur.
Gráfica
1. Conflictos por regiones 1990-2002
La
gráfica 2 muestra cómo se distribuyen las acciones conflictivas
no institucionales. Vemos cómo la mayoría de las acciones se manifiesta
vía marchas, siguiéndole bloqueos de carreteras y toma de instalaciones.
Gráfica 2. ¿Cómo se manifiestan las demandas? Acciones
no institucionales
Esta
información agregada, no obstante su carácter preliminar, muestra
ya que las respuestas no institucionales son abundantes, lo que constituye un
foco de atención para la agenda de política pública. Por
el momento son las manifestaciones de bajo nivel conflictivo (marchas) las que
predominan, pero la ausencia de nuevos mecanismos para concretar acuerdos podría
crear situaciones más graves de confrontación.
En la gráfica 3 puede verse que en varias regiones del país se
ha identificado que los aumentos en el precio del agua es una de las medidas
que más se demanda y que ha generado conflictos en la última década.
Cambios en el precio se refieren tanto a reducción de subsidios como
a incremento de tarifas, o la aparición de un nuevo cobro por el recurso
que no existía con anterioridad.
Gráfica 3. ¿Qué tipo de asuntos se demandan?
¿Qué
variables intervienen en la generación y desarrollo de un conflicto?
Una revisión de la literatura sobre conflicto en general y conflicto
ambiental específicamente, nos indica una cantidad grande de factores
de interés: la escasez de agua (la cual es, según Gleick (1993),
función de la demanda y oferta del recurso, la cual está determinada
por variables climáticas, de infraestructura, la situación de
las aguas subterráneas y superficiales, entre otras); variables políticas
(las motivaciones de las partes involucradas, sus necesidades, su capacidad
de organización, recursos económicos y políticos).
Nuestra investigación recoge algunas de las variables señaladas,
tanto de la base ya mencionada de notas de prensa como de datos provenientes
de otras fuentes (en su mayoría de la CNA). Como un paso previo a la
elaboración de un modelo que indique los factores que determinan la existencia
de determinado grado de conflictividad, se han examinado algunas relaciones
relevantes, por ejemplo, aquella entre conflictos y explotación de agua
subterránea. En el mapa siguiente se aprecia que el 60 % de los conflictos
se encuentran en zonas donde hay acuíferos sobre explotados según
la clasificación de CNA (101 de 600 acuíferos estarían
sobre explotados).3
Cabe
aclarar que, al usar como fuente la prensa para identificar la existencia de
conflictos, se puede decir que se tiene una mediana resolución, pues
los conflictos poco notorios no son registrados por los periodistas. No obstante,
al captar los casos más sobresalientes, se tiene una base para proyectar
qué zonas podrían seguir una trayectoria semejante y, por lo tanto,
qué regiones son proclives a ser zona de conflicto.
La conflictividad y la factibilidad política de las políticas
En México, los mecanismos de mercado, precios y tarifas, han sido utilizados
de manera limitada por las agencias gubernamentales para regular la demanda
en los últimos años. Se han preferido, en cambio, estrategias
que realizan grandes inversiones para ampliar la oferta (aun con costos ambientales
altos) y, cuando aún persiste la escasez crónica o aguda, se utiliza
algún mecanismo de racionamiento.
Una de las razones de que el sistema de precios no haya sido hasta ahora el
instrumento principal para regular la demanda o redistribuir el acceso al recurso,
es su potencial para desatar conflictos. Existe una fuerte presión política
por continuar con los subsidios e impedir nuevas tarifas. Es de esperarse que
cualquier movimiento en esa dirección genere resistencia de los grupos
beneficiados. Por otra parte, cuando los derechos de propiedad sobre el recurso
o su uso no están bien definidos, el conflicto es uno de los mecanismos
que los grupos de interés utilizan para definirlos a su favor. Conforme
crezca el problema de escasez, será más importante afrontar las
resistencias (tanto en el sector agrícola como en el urbano) a que el
precio del agua refleja la existencia de usos competitivos.
Existen mecanismos institucionales para paliar los problemas, entre ellos, los
Consejos de Cuenca. Esta figura comenzó a utilizarse en México
a finales de la década de los noventa como un espacio para que usuarios
y diferentes niveles de gobierno pudieran discutir sobre el uso y distribución
de agua en su cuenca. Su función actualmente es ser una avenida de participación
de los diversos actores y generar recomendaciones.
Las propuestas de política tienen como condición el ser eficaces,
de lo contrario pierden su función de resolver un problema social. Para
cumplir con este objetivo, el análisis de conflicto, cuando se avoca
a identificar las reacciones ante determinadas acciones públicas, puede
constituir parte de un análisis de factibilidad.
El conocimiento de los actores que intervienen en los conflictos puede convertirse
en un apoyo para las propuestas de política pública. La aplicación
eficaz depende a menudo de que se haya previsto quiénes se opondrán
y con qué medios a la acción pública.
Conocer las relaciones de poder es importante para entender la dinámica
del conflicto, conociendo estas relaciones de poder se puede entender por qué
cierto actor posee ventaja sobre otro. En ocasiones las posiciones de desventaja
se deben a que no se cuenta con los recursos suficientes para lograr un acuerdo
satisfactorio. Estos recursos pueden ser tanto políticos como económicos.
En este aspecto es importante conocer cuáles son los intereses, recursos,
motivaciones, de los actores para conocer cómo se dan las relaciones
de poder y anticipar las posibles estrategias a seguir en la búsqueda
de un status quo satisfactorio. Con la base de datos de prensa se tiene capacidad
para elaborar un mapa preliminar de actores. Especificar sus motivaciones y
hacer un inventario de sus recursos materiales y políticos requiere de
mayor información, pero la forma en que los grupos se han movilizado
provee datos iniciales al respecto.
Las propuestas de política relacionadas con reducción de subsidios
o generación de precios son muy impopulares, pero la conflictividad que
generan no es la misma en cada región, pues el grado de tensión
de pende del proceso de negociación, el grado de organización
y recursos que puedan tener quienes se oponen, entre otras variables.
Conclusión
El estudio del conflicto en México puede generar insumos valiosos para
investigadores y tomadores de decisiones de política ambiental: prevención
del conflicto, elaboración de estudios de factibilidad política
y de tipologías que identifiquen las variables relevantes para cada tipo
de conflicto. Con ese objetivo, se presentaron algunos resultados preliminares,
todos ellos descriptivos, de la investigación que realizamos con base
en las notas de prensa sobre conflictos por agua.
La sustentabilidad del manejo del agua en México implica que el consumo
actual debe hacerse a una tasa que permita un volumen y calidad suficiente del
recurso para las generaciones futuras. Tal patrón de consumo es posible
sólo mediante un cambio sustancial en la forma en que se regula la demanda,
pero las medidas necesarias para reformar la actual política de manejo
enfrentan barreras institucionales y políticas. Los obstáculos
podrán ser superados, entre otros medios, con análisis detallados
de la situación del agua en México en sus dimensiones más
relevantes, entre las que se incluyen las esferas económica, institucional,
y política.
Bibliografía
- Deutsch, Morton y Meter T. Coleman, “The Handbook of Conflict Resolution:
Theory and Practice”, (Jossey-Bass Inc. Publichers, EUA, 2000).
- Fisher,Simon, “Working with Conflict: Skills and Strategies for Action”,
2000.
- Gleick, Peter H, “Water and Conflict: Fresh Water Resources and International
Security”, en International Security, Vol 18, issue 1, Verano, 1993.
- Oberg Jan, “Conflict Mitigation in Reconstruction and Development”,
en Peace and Conflict Studies, Vol 3, No. 2 Diciembre, 1996.
- Petzold-Bradley, Eileen, Alexander Carius y Arpád Vincze, “Responding
to Environmental Conflicts: Implications for Theory and Practice”, (Kluwer
Academic Publishers, EUA, 2001).
- Saade Lilian, “El caso del Sector de Agua en México”, 2001.
Ponencia presentada en seminario “El Desafío para las Políticas
Públicas de las Reformas de Segunda Generación” ITAM, 2001.
- Comisión Nacional del Agua, “Acuerdo por el que se dan a conocer
los límites de los 188 acuíferos del país, los resultados
de los estudios realizados para determinar su disponibilidad media anual de
agua y sus planos de localización”, 31 de enero 2003.
- Compendio Básico del agua, CNA, 2002.
NOTAS
1.- El artículo presenta los avances de la investigación sobre
conflictos por agua que se realiza en la Dirección General de Investigación
en Política y Economía Ambiental (DGIPEA). La investigación
ha contado con el apoyo y guía del equipo de la DGIPEA, especialmente
de Carlos Muñoz Piña, José Carlos Fernández y María
Zorrilla Ramos. Las opiniones y propuestas contenidas en el trabajo son responsabilidad
de los autores
2.-Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Norte: Nuevo
León, Tamaulipas, Coahuila, Chihuahua, Durango, Centro-Norte: Guanajuato,
Zacatecas, San Luis Potosí, Aguascalientes, Querétaro, Hidalgo,
Occidente: Nayarit, Jalisco, Colima, Michoacán, Oriente: Veracruz, Tabasco,
Puebla, Tlaxcala, DF/Edomex, Sur: Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Morelos, Península
de Yucatán: Campeche, Quintana Roo, Yucatán.
3.-Información obtenida del Diario Oficial de la Federación, Acuerdo
por el que se dan a conocer los límites de los 188 acuíferos del
país, los resultados de los estudios realizados para determinar su disponibilidad
media anual de agua y sus planos de localización, CNA, 31 de enero 2003.
Jaime Sainz Santamaria se desempeña como jefe de departamento de Análisis
político de la Dirección General de Investigación en Política
y Economía Ambiental (DGIPEA) del INE. Correo-e: jaimess@ine.gob.mx
Mariana Becerra Pérez es subdirectora de Investigación y análisis
de política pública de la DGIPEA-INE. Correo-e: pbecerra@ine.gob.mx.
