IV.
ASPECTOS JURÍDICO-NORMATIVOS Y CUMPLIMIENTO DE LA LEY
1. Marco regulatorio en materia de residuos industriales peligrosos
El marco jurídico que define las regulaciones en materia
de residuos peligrosos está señalado en la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA), que entró en vigor en marzo de 1988.
· Disposiciones de la LGEEPA en materia de residuos peligrosos
Artículo
1. "La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración
del equilibrio Ecológico, así como a la protección
al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre la
que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción..."
Artículo 5. "Son asuntos de alcance general en la
nación o de interés de la Federación:
XIX.
La regulación de las actividades relacionadas con materiales
o residuos peligrosos";
Artículo 8. "Corresponde a la Secretaría:
VIII. Formular los criterios ecológicos que deberán
observarse en la aplicación de la política general
de ecología; la protección de la flora y fauna
silvestre; el aprovechamiento de los recursos naturales; el
ordenamiento ecológico general del territorio; y la
prevención y control de la contaminación del aire,
agua y suelo; con la participación que en su caso corresponda
a otras dependencias;
XI. Proponer al Ejecutivo Federal las disposiciones que regulen
las actividades relacionadas con materiales y residuos peligrosos,
en coordinación con la Secretaría de Salud;
XIV. Proponer al Ejecutivo Federal las disposiciones que regulen
los efectos ecológicos de los plaguicidas, fertilizantes
y sustancias tóxicas en coordinación con las
Secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos,
de Salud y de Comercio y Fomento Industrial";
Artículo 29. "Corresponde al Gobierno Federal, por
conducto de la Secretaría, evaluar el impacto ambiental
a que se refiere el artículo 28 de esta Ley, particularmente
tratándose de las siguientes materias:
VI. Instalaciones de tratamiento, confinamiento o eliminación
de residuos peligrosos, así como de los residuos radiactivos,
y"
Artículo 150. "La Secretaría, previa la opinión
de las Secretarías de Comercio y Fomento Industrial, de
Salud, de Energía, Minas e Industria Paraestatal, de Agricultura
y Recursos Hidráulicos; y la Secretaría de Gobernación,
determinará y publicará en el Diario Oficial de
la Federación los listados de materiales y residuos peligrosos
para efecto de lo establecido en la presente ley".
Artículo 151. "La instalación y operación
de sistemas para la recolección, almacenamiento, transporte,
alojamiento, rehuso, tratamiento, reciclaje, incineración
y disposición final de residuos peligrosos, requerirá
de la autorización previa de la Secretaría".
Artículo 152. "Los materiales y residuos que se definan
como peligrosos para el equilibrio ecológico deberán
ser manejados con arreglo a las normas técnicas ecológicas
y procedimientos que establezca la Secretaría, con la
participación de las Secretarías de Comercio y Fomento
Industrial, de Salud, de Energía, Minas e Industria Paraestatal,
y de Agricultura y Recursos Hidráulicos".
Artículo 153. "La importación o exportación
de materiales o residuos peligrosos se sujetará a las restricciones
que establezca el Ejecutivo Federal. En todo caso deberán
observarse las siguientes disposiciones:
I. Corresponderá a la Secretaría el control y
la vigilancia ecológica de los materiales o residuos
peligrosos importados o a exportarse, aplicando las medidas
de seguridad que correspondan, sin perjuicio de lo que sobre
este particular prevé la Ley Aduanera;
II. Únicamente podrá autorizarse la importación
de materiales o residuos peligrosos para su tratamiento, reciclaje
o rehuso, cuando su utilización sea conforme a las leyes,
reglamentos y disposiciones vigentes;
III. No podrá autorizarse la importación de materiales
o residuos peligrosos cuyo único objeto sea su disposición
final o simple depósito, almacenamiento o confinamiento
en el territorio nacional o en las zonas donde la nación
ejerce su soberanía y jurisdicción
IV. No podrá autorizarse el tránsito por territorio
nacional de materiales peligrosos que no satisfagan las especificaciones
de uso o consumo conforme a las que fueron elaborados, o cuya
elaboración, uso o consumo se encuentren prohibidos o
restringidos en el país al que estuvieren destinados;
ni podrá autorizarse dicho tránsito de residuos
peligrosos, cuando tales materiales y residuos provengan del
extranjero para ser destinados a un tercer país;
V. El otorgamiento de autorizaciones para la exportación
de materiales o residuos peligrosos cuyo único objeto
sea su disposición final en el extranjero, quedará
sujeto a que exista consentimiento expreso del país receptor;
VI. Los materiales y residuos peligrosos generados en los procesos
de producción, transformación, elaboración
o reparación en los que se haya utilizado materia prima
introducida al país bajo el régimen de importación
temporal, inclusive los regulados en el Artículo 85 de
la Ley Aduanera, deberán ser retornados al país
de procedencia dentro del plazo que para tal efecto determine
la Secretaría;
VII. El otorgamiento de autorizaciones por parte de la Secretaría
para la importación o exportación de materiales
o residuos peligrosos quedará sujeto a que se garantice
debidamente el cumplimiento de lo que establezca la presente
Ley y las demás disposiciones aplicables, así
como la reparación de los daños y perjuicios que
pudieran causarse tanto en el territorio nacional como en el
extranjero, y
VIII. En adición a lo que establezcan otras disposiciones
aplicables, podrán revocarse las autorizaciones que
se hubieren otorgado para la importación o exportación
de materiales o residuos peligrosos, sin perjuicio de la imposición
de la sanción o sanciones que corresponda, en los siguientes
casos:
a) Cuando por causas supervenientes, se compruebe que los materiales
o residuos peligrosos autorizados constituyen mayor riesgo para
el equilibrio ecológico que el que se tuvo en cuenta para
el otorgamiento de la autorización correspondiente;
b) Cuando la operación de importación o exportación
no cumpla los requisitos fijados en la guía ecológica
que expida la Secretaría;
c) Cuando los materiales o residuos peligrosos ya no posean los
atributos o características conforme a los cuales fueron
autorizados, y
d) Cuando se determine que la solicitud correspondiente contenga
datos falsos o presentados de manera que se oculte información
necesaria para la correcta apreciación de la solicitud".
En el siguiente orden jerárquico de la legislación
se encuentra el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente en Materia de Residuos Peligrosos,
el cual plantea procedimientos de registro e información
obligatorios para todo sujeto responsable de la generación,
así como los lineamientos de manejo y disposición
final, importación y exportación de los mismos.
Este reglamento es de observancia en todo el territorio nacional
y su aplicación compete a la Federación a través
de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales
y Pesca.
· Disposiciones derivadas del reglamento de la LGEEPA en
materia de residuos peligrosos
Cuadro
4.1
Nivel
de competencia |
|
Funciones |
| Federal |
I. |
Determinar
y publicar en el Diario Oficial de la Federación los listados
de residuos peligrosos; así como sus autorizaciones, en
los términos de Ley; |
| II. |
Expedir
las Normas Oficiales Mexicanas y procedimientos para el
manejo de los residuos peligrosos, con la participación
de las Secretaría de |
| Comercio
y Fomento Industrial; de Salud, de Energía, Minas e Industria
Paraestatal y de Agricultura y Recursos Hidráulicos; |
| III. |
Controlar
el manejo de residuos peligrosos que se generan en las operaciones
y procesos de extracción, consumo, beneficio y transformación;
producción, consumo, utilización, y de servicios; |
| |
| IV. |
Autorizar
la instalación y operación de sistemas para la recolección, |
| almacenamiento,
transporte, alojamiento, rehuso, tratamiento recolección,
incineración y disposición final de los residuos peligrosos; |
| V. |
Evaluar
el impacto ambiental de los proyectos de tratamiento, confinamiento
o eliminación de residuos peligrosos; |
| VI. |
Autorizar
la importación y exportación de residuos peligrosos, sin
perjuicio de otras autorizaciones que corresponda otorgar
a las autoridades competentes; |
| VII. |
Fomentar
y coadyuvar al establecimiento de plantas de tratamiento
y de sus líneas de comercialización, así como de empresas
que establezcan plantas de reciclaje de residuos peligrosos; |
| VIII. |
Establecer
y mantener actualizado un sistema de información sobre la; |
| |
| IX. |
Fomentar
que las asociaciones y colegios de profesionales, cámaras
industriales y de comercio y otros organismos afines, promuevan
actividades que orienten a sus miembros, en materia de prevención
y control de la contaminación ambiental originada por el
manejo de los residuos peligrosos; |
| X. |
Promover
la participación social en el control de los residuos peligrosos; |
| XI. |
Fomentar
en el sector productivo y promover ante las autoridades
competentes el uso de tecnologías que reduzcan la generación
de residuos peligrosos; |
| XII |
Fomentar
en el sector productivo y promover ante las autoridades
competentes el desarrollo de actividades y procedimientos
que coadyuven a un manejo seguro de los residuos peligrosos. |
| Estataly
municipal |
|
Otorgar
licencias de uso del suelo. |
| Evaluar
el impacto ambiental de las estaciones de transferencia. |
En
la siguiente escala del marco jurídico, se encuentran las
Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en materia de residuos peligrosos
(Cuadro 4.2).
Cuadro 4.2 NOM en materia de residuos peligrosos
NOM-052-ECOL-
93 |
Establece
las características de los residuos peligrosos, el listado
de los mismos y los límites que hacen a un residuo peligroso
por su toxicidad al ambiente. |
| NOM-053-ECOL-
93 |
Establece
el procedimiento para llevar a cabo la prueba de extracción
para determinar los constituyentes que hacen a un residuo
peligroso por su toxicidad al ambiente. |
| NOM-054-ECOL-
93 |
Establece
el procedimiento para determinar la incompatibilidad entre
dos o más residuos considerados como peligrosos por la Norma
Oficial Mexicana NOM-055-ECOL-93. |
| NOM-055-ECOL-
93 |
Establece
los requisitos que deben reunir los sitios destinados al
confinamiento controlado de residuos peligrosos excepto
de los radiactivos. |
| NOM-056-ECOL-
93 |
Establece
los requisitos para el diseño y construcción de las obras
complementarias de un confinamiento controlado de residuos
peligrosos. |
| NOM-057-ECOL-
93 |
Establece
los requisitos que deben observarse en el diseño, construcción
y operación de celdas de un confinamiento controlado para
residuos peligrosos. |
| NOM-058-ECOL-
93 |
Establece
los requisitos para la operación de un confinamiento controlado
de residuos peligrosos. |
Fuente:
Diario Oficial de la Federación del 22 de octubre de 1993.
Es importante identificar ciertas limitaciones en la normalización
en materia de residuos peligrosos con el objeto de solventarlas
a la brevedad, teniendo en cuenta que el ejercicio normativo representa
el fundamento de una política exitosa de manejo de residuos
peligrosos.
• Hasta ahora las normas tienden a restringirse a la definición
de los propios residuos, a pruebas para determinar su toxicidad
e incompatibilidad y a ciertos requisitos para el diseño
y operación de confinamientos.
• La normatividad debe estar referenciada a la mayor parte
de las cadenas posibles y relevantes en el manejo de residuos
peligrosos, incluyendo el tratamiento térmico, el reciclaje,
la recuperación de materiales secundarios y la recuperación
de energía, entre otros.
• Debe consolidarse un esquema normativo que considere
de manera explícita la minimización en la generación
de residuos, y no solamente arreglos tecnológicos al
final del tubo.
• Debe buscarse la homologación de los listados
mexicanos de los residuos peligrosos con respecto a otros listados
(OCDE, Convenio de Basilea, EPA, etc.), para evitar incompatibilidades
en diferentes interacciones comerciales, técnicas y de
política.
• Es importante diferenciar a los residuos por su peligrosidad,
tal como lo hace la OCDE (listados rojo, ámbar y verde),
evitando ineficiencias en la gestión administrativa y
en los sistemas de manejo, a través de un esquema de
prioridades que tome en cuenta el riesgo ambiental asociado,
y facilite la definición de políticas adecuadas.
•
La orientación de la normatividad debe tomar en cuenta
cambios tecnológicos que reduzcan la generación
de residuos en la fuente o propicien su reuso o recirculación.
• Es necesario que la normatividad contemple para cada
opción de manejo de residuos (confinamiento, reciclaje,
etc.), condiciones de tratamiento previo en términos
de estabilización termodinámica y cinética
y de neutralización química, entre otras.
• La normatividad debe establecer criterios y procedimientos
para la remediación de sitios contaminados por diferentes
tipos de residuos, como lo pueden ser metales o hidrocarburos.
También debe definir criterios que establezcan niveles
óptimos de remediación, metas y objetivos.
• Es conveniente plantear una definición adecuada
de residuos especiales, los cuales, a pesar de que no tienen
características importantes de peligrosidad, requieren
un manejo específico. Esto, dado que la frontera entre
lo que es un residuo peligroso y otro que no lo es, puede ser
bastante difusa.
2. Gestión institucional vigente para la regulación
de licencias y autorizaciones
El procedimiento para la autorización de proyectos de manejo
de residuos peligrosos se sintetiza en el cuadro siguiente (Cuadro
4.3).
Cuadro 4.3 Procedimiento que debe cumplir una empresa para obtener la autorización
de instalación y operación para otorgar servicio
de manejo de residuos peligrosos (estación de transferencia,
recicladoras, incineradores, confinamientos controlados, entre
otras)
Requisito
|
Especificación
|
Marco
legal
|
| ·
Carta intención a la Dirección General de Materiales, Residuos
y Actividades |
·
Indicando el alcance del proyecto; así como el tipo de residuo,
instalación, área geográfica de influencia y tipo de administración. |
·
Ley General del Equilibrio ecológico y la Protección al
Ambiente (Artículos 5 fracción XIX y 6 fracciones XII Y
XIII). |
| Riesgosas. |
| ·
Plan rector del uso del suelo. |
·
Remitir copia actualizada de la autorización de uso del
suelo otorgada por el Gobierno Estatal y/o Municipal, o
ambos. |
·
Ley de Obras Públicas. |
| ·
Obtener la autorización previa del sitio para la instalación
y construcción de la infraestructura (exclusivamente para
confinamiento controlado de residuos peligrosos). |
·
Presentar estudio geohidrológico de detalle del sitio propuesto,
el cual debe estar incluido dentro de los identificados
por el INE. |
·
NOM-055-ECOL/93 selección de sitios para confinamientos
controlados, o la norma que la sustituye. |
| ·
Presentar el Proyecto Ejecutivo de la instalación para su
revisión y autorización. |
·
Remitir los estudios, procesos, diagramas, planos, especificaciones,
guías mecánicas, memorias de cálculo, así como diseños y
manuales de operación. tomando en cuenta las normas técnicas
vigentes o los términos de referencia respectivos y debidamente
complementados con los planos, cortes y detalles a escala,
de cada una de las partes integrantes del proyecto. |
·
Ley General del Equilibrio ecológico y la Protección al
Ambiente (Artículos 8 fracción XI y 9 Apartado "A" |
| |
|
fracción
IX). |
| ·
Cumplir con el Manifiesto de Impacto Ambiental (MIA). |
·
Presentar manifestación de impacto ambiental en la modalidad
que señale la Dirección General de Ordenamiento ecológico
e Impacto Ambiental. |
·
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (Artículos 28, 29, 31, 32, 33 Y 34). |
| ·
Cumplir con el Estudio de Riesgo Ambiental. |
·
Anexar a la manifestación de impacto ambiental el estudio
de riesgo en la modalidad que señale la Dirección General
de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental. |
·
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (Artículo 32). |
| ·
Obtener la autorización de funcionamiento en materia de
contaminación ambiental de la DGOEIA. |
·
Acatar las condicionantes fijadas en la autorización del
funcionamiento correspondiente, en función del análisis
del proyecto ejecutivo y el resultado del protocolo de prueba. |
·
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (Artículo 145). |
| ·
Cumplir con protocolo de pruebas. |
·
Realizar la supervisión y pruebas previas de las instalaciones
y equipos para establecer condicionantes, especificaciones
y eficiencias en la operación de la estación. (Aire, residuos
sólidos y seguridad) |
·
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente en Materia de Residuos Peligrosos
(Artículo 10). |
| ·
Obtener autorización para operar DGMRAR. |
·
Apegarse a las condicionantes generales que establece la
normatividad ambiental en materia de residuos peligrosos,
así como las específicas del proyecto. |
·
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente y su reglamento en materia de residuos peligrosos. |
La
base informativa para el seguimiento de los residuos peligrosos
está constituida por los siguientes siete manifiestos,
cuyo manejo y sistematización es también responsabilidad
de la Dirección General de Materiales, Residuos y Actividades
Riesgosas del INE:
? Para empresa generadora de residuos peligrosos.
? De entrega, transporte y recepción de residuos peligrosos.
? De reporte semestral de residuos peligrosos recibidos para
reciclaje o tratamiento.
? De reporte mensual de residuos peligrosos confinados en sitios
de disposición final.
? De reporte semestral de residuos peligrosos enviados para
su reciclaje, tratamiento, incineración o confinamiento.
? Para casos de derrame de residuos peligrosos por accidente.
? Para empresas generadoras eventuales de bifenilos policlorados.
A través de estos se identifican y caracterizan los residuos
peligrosos generados y se informan el volumen y los medios para
transportarlos, almacenarlos, reciclarlos, tratarlos o confinarlos.
El manejo de estos manifiestos está planteado en la Figura
4.1.
Figura 4.1
Tratamiento de los siete manifiestos de residuos peligrosos
3.
Inspección y vigilancia y cumplimiento de la normatividad
La vigilancia al cumplimiento del marco legal y las normas en
materia de residuos peligrosos es una de las tareas sustantivas
de protección al ambiente. Los sujetos de esta vigilancia
abarcan empresas industriales, comerciales y de servicios que
generen, almacenen, transporten, reciclen, traten o den disposición
final a sus residuos peligrosos.
Con el propósito de verificar el cumplimiento ambiental,
los procedimientos de inspección se apegan a la Ley de
Procedimiento Administrativo y en la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente. De acuerdo
con ello, el procedimiento administrativo de inspección
incluye las siguientes 4 etapas:
1. Visita de Inspección
2. Ofrecimiento y desahogo de pruebas
3. Emisión de la resolución correspondiente
4. Verificación del cumplimiento de la resolución.
Dentro de los procedimiento de inspección y vigilancia
industrial se verifica el cumplimiento de la normatividad en materia
de residuos peligrosos, especialmente en lo que se refiere a su
almacenamiento, envasado y etiquetado y a su envío a confinamientos
controlados o sistemas de reciclaje autorizados. Asimismo se revisa
que la empresa cuente con una bitácora donde esté
registrada la cantidad generada mensualmente de residuos y los
movimientos de entrada y salida de su área de almacenamiento
así como la presentación de manifiestos.
Tomando en cuenta que el concepto de manejo implica al conjunto
de operaciones que incluyen almacenamiento, recolección,
transporte, reuso, tratamiento, reciclaje, incineración
y disposición final, aproximadamente en el 90% de las visitas
de inspección realizadas a las industrias se detectaron
irregularidades en el manejo de residuos peligrosos, siendo la
mayor parte de estas industrias de escala pequeña y mediana.
En general, este tipo de empresas presentan limitaciones muy
severas para el manejo de sus residuos peligrosos, incluso en
ocasiones, no tienen siquiera conocimiento de que existen regulaciones
al respecto. En las visitas de inspección que se realizan
cotidianamente, las irregularidades más frecuentes en materia
de residuos peligrosos son:
• No se cuenta con una área de almacenamiento adecuada.
• Carecen de manifiestos como empresas generadoras de
residuos peligrosos.
• No envían a confinamientos o a reciclaje sus
residuos.
• No llevan bitácoras de generación mensual
ni de movimientos de entrada y salida de residuos.
• Se carece de una caracterización adecuada de
los residuos generados.
A partir de los resultados de las visitas de inspección,
en particular cuando se verifica el cumplimiento de medidas dictadas,
se tiene evidencia de que aproximadamente el 50% de las medidas
correctivas ordenadas mediante resolución administrativas
son cumplidas en tiempo y forma. Vale la pena comentar que tratándose
de empresas grandes este porcentaje se incrementa hasta casi un
75%. En el caso del incumplimiento de estas medidas se aplican
sanciones mayores e incluso la clausura.
Un caso peculiar es el de los aceites gastados, los cuales son
vertidos al drenaje, en la mayoría de los casos por pequeños
generadores dispersos en el territorio nacional y ubicados principalmente
en grandes zonas urbanas. Estos aceites constituyen una importante
fuente de contaminación del suelo y del agua.
Puede decirse que en general, en materia de residuos peligrosos,
y particularmente en la micro, pequeña y mediana industria,
existe una débil aceptación de las responsabilidades
ambientales.
En la industria maquiladora, que tiene obligación de devolver
sus residuos a los Estados Unidos, se observa que se ha incrementado
el cumplimiento de la legislación, ya que el volumen de
estos residuos repatriados es creciente, como se observa en el
siguiente cuadro:
| |
Toneladas |
| |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
Jun-96 |
| Baja
California |
1,976.00 |
12,993.00 |
12,510.00 |
12,382.00 |
9,485.00 |
| Sonora |
--- |
412 |
425 |
466 |
3 |
| Chihuahua |
627.408 |
557.456 |
1,290.24 |
1,576.01 |
775.219 |
| Coahuila |
210.696 |
233.39 |
1,512.06 |
380.564 |
254.09 |
| Tamaulipas |
9,100.00 |
7,822.18 |
10,982.58 |
18,381.97 |
9,301.55 |
| Totales
parciales |
11,914.00 |
22,018.42 |
26,719.88 |
33,186.54 |
19,819.47 |
