Instituto Nacional de Ecología

El ingreso de México a la OCDE, las resoluciones adoptadas por los países participantes en el Convenio de Basilea y la experiencia observada en la aplicación de los acuerdos ambientales bilaterales y en el Tratado de Libre Comercio (TLC), hacen necesario identificar y evaluar las opciones de política con respecto al movimiento transfronterizo de residuos peligrosos. Las consideraciones al respecto deben partir de criterios objetivos y de una reflexión cuidadosa sobre la vasta gama de repercusiones e implicaciones asociadas con el tema.

El desarrollo de la regulación del movimiento transfronterizo de residuos peligrosos en el ámbito de la OCDE data de 1984, cuando su Consejo adoptó la DecisiónRecomendación C(83)180(Final) (febrero 1 de 1984), en la cual se comenzó a manejar el concepto del consentimiento previo (PIC), que eventualmente se incorporaría al texto del Convenio de Basilea.

Durante 1986, el Consejo de la OCDE adoptó su Decisión-Recomendación C(86)64(Final) relativa a la exportación de residuos peligrosos desde el área de sus países miembros en virtud del cual extendió el régimen del PIC a países no miembros. Un par de años más tarde a través de la Decisión-Recomendación C(88)90(Final) del 27 de mayo de 1988, se estableció una definición para el con-cepto residuo peligroso que recogería más tarde el texto del Convenio de Basilea.

El Convenio de Basilea fue adoptado con sus seis anexos el 22 de marzo de 1989 por 116 países signatarios y entró en vigor el 5 de mayo de 1992. México depositó su instrumento de ratificación el 22 de febrero de 1991. En la actualidad, el Convenio cuenta con 64 partes contratantes habiendo celebrado ya tres reuniones de la Conferencia de las Partes.

Artículo 4. Establece las obligaciones generales de los países miembros de la Convención. Entre otras se preven las relativas al principio del PIC y la imposibilidad de exportar residuos a aquellos países miembros que hayan prohibido la importación de tales residuos. También destaca la obligación de asegurar la reducción de la generación de residuos al máximo, así como el no permitir la exportación de residuos a un país o grupo de ellos pertenecientes a una organización económica o política si se tiene razón para creer que carecen de los medios para dar un manejo ambientalmente seguro a los residuos importados. Finalmente, este artículo establece la obligación de no permitir la exportación o la importación a países no miembros del Convenio.

Artículo 6.- Quizá el más importante desde el punto de vista instrumental, contiene las disposiciones relativas a los movimientos transfronterizos de residuos entre las Partes del Convenio. En éstas se reitera y detalla la instrumentación del Consentimiento Previo Informado.

Artículo 11. Prevé la posiblidad de acuerdos paralelos relativos a los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos celebrados entre países miembros y no miembros a nivel bilateral, regional o multilateral siempre y cuando éstos estipulen medidas no menos estrictas ambientalmente que aquéllas prescritas por el Convenio de Basilea.

A la fecha, el texto del Convenio no ha sido enmendado. No obstante lo anterior, su filosofía ha sido modificada sustancialmente a través de la prohibición de las exportaciones de residuos peligrosos destinados a su disposición final o a su recuperación, de países miembros de la OCDE a países no miembros de esa Organización.

? Aspectos de la resolución UNEP/CHW.2/CRP.34 del Convenio de Basilea (25 de marzo de 1994)

La consideración fundamental adoptada por los redactores del Artículo 11 consistió en el reconocimiento de que no todos los países firmantes se encontrarían en la posibilidad de ratificar el Convenio. Por otro lado, ante esta posibilidad, se buscaba promover la celebración de acuerdos bilaterales o regionales reguladores de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos. De hecho, esta es la forma a través de la cual opera la relación México-Estados Unidos, quien no ha ratificado todavia el Convenio.

Conforme a los Artículos 4 y 11 del Convenio de Basilea, las Partes firmantes tienen la facultad de adoptar medidas incluso más estrictas que las dispuestas por su texto. En el marco del Anexo III, México permite la importación de residuos peligrosos sólo para su reciclaje. Tanto el Convenio como el Acuerdo reconocen el derecho de cada país a determinar lo que se entiende por residuos peligrosos.

El Acuerdo de la Paz fue firmado por ambos países en 1983. Específicamente, el Anexo III de dicho Convenio, que fue suscrito el 12 de noviembre de 1986, regula el movimiento transfronterizo de desechos y sustancias peligrosas. Dentro de los principales criterios rectores en materia de residuos peligrosos que establece el Convenio de la Paz, es importante señalar la notificación del país exportador y el consentimiento por escrito del país importador, antes de iniciar la exportación. También se establece que los residuos peligrosos generados por materiales admitidos por cualquiera de los dos países para su procesamiento, serán retornados al país de origen; tal es el caso de los residuos generados por la industria maquiladora. Asimismo, señala que cuando los ecosistemas sufran algún daño por el inadecuado manejo de los residuos, éstos deberán ser restaurados, además de que mediante compensación, deberán restituirse los daños causados a personas, propiedades y al medio ambiente.

La OCDE es una entidad intergubernamental, la cual agrupa a 27 países industrializados. México, a partir de 1994, se ha constituido como miembro de la OCDE, lo que implica asumir una posición clara respecto al cumplimiento de las decisiones del Consejo de Ministros de ese organismo.

La OCDE ha sido pionera en iniciativas de manejo ambientalmente seguro de los residuos peligrosos y en el control de su movimiento transfronterizo. Sus principios de acción en la materia están reflejados en diversas directivas sobre supervisión y control de los embarques transfronterizos de residuos dentro de su área y fuera de ella, así como diferentes opciones de gestión, entre las que se encuentran:

En el área ambiental, cinco de las trece decisiones adoptadas por el Consejo se refieren al manejo de residuos peligrosos y a su movimiento transfronterizo.

Decisiones adoptadas por la OCDE en materia de manejo transfronterizo de residuos peligrosos

El contenido de estas decisiones es asegurar la cooperación, la información pública y, en general, el manejo integral de los residuos, proporcionando a las autoridades competentes de los países involucrados datos oportunos y adecuados concernientes a los movimientos transfronterizos. Destaca el principio de que los residuos peligrosos sean manejados de tal manera que se proteja a los seres humanos y al ambiente mediante sistemas e instalaciones apropiadas, que garanticen el control en la generación, el transporte, manejo y disposición final, y el cumplimiento de las leyes y regulaciones en la materia.

Adicionalmente, en virtud de la persistencia en el ambiente y de la peligrosidad de los bifenilos policlorados (BPC), el Consejo de la OCDE adoptó también la siguiente Decisión/Recomendación, que implica la disposición final adecuada y la regulación del movimiento transfronterizo de los mismos:

C(87)/2 Final

Medidas adicionales para la protección del ambiente mediante el control de los bifenilos policlorados

. Criterios establecidos por la OCDE para la clasificación y el manejo de residuos.

? los residuos incluidos en la lista verde son aquellos cuya movilidad está definida a través de transacciones comerciales normales y se refiere a residuos que no se consideran peligrosos.

? los residuos incluidos en la lista ámbar deben sujetarse a sistemas de control y de notificación, que permiten la exportación amparada en contratos y acuerdos globales y "silencios positivos" en el caso de una notificación sin respuesta.

? los residuos incluidos en la lista roja están sujetos a controles estrictos que implican un acuerdo y una notificación, embarque por embarque.

La OCDE enfatiza la necesidad de evitar movimientos transfronterizos que no cumplan con las leyes y regulaciones aplicables en los países receptores, y de requerir que las instancias involucradas en el transporte y disposición final de los residuos peligrosos estén autorizadas para ello. Igualmente, sujeta a:

? que el transporte y la disposición de sus residuos sean acordes con las leyes y regulaciones de los países a los que se destinan

? verificar que las instancias que participen en el movimiento estén autorizadas y asuman las responsabilidades de su manejo adecuado

? su repatriación, en caso de que no se complete el procedimiento hasta su disposición final segura

? vigilar y controlar los movimientos de esos residuos hacia aquellos países no pertenecientes a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico
? asegurar que las autoridades involucradas tengan competencia para prohibir su exportación en los casos que así se requiera

? garantizar que el control sea igualmente estricto cuando se movilizan los residuos entre los países miembros de la OCDE como fuera de ellos

? prohibir el movimiento transfronterizo si no se cuenta con el consentimiento del país receptor y no se ha notificado a los países por los que transiten

? prohibir movimientos si el país receptor no cuenta con instalaciones adecuadas para su disposición

? que los residuos peligrosos no sujetos a procesos de recuperación, en la medida de lo posible, se dispongan dentro del propio territorio nacional en el que se generen

? que en el caso en que sea necesario realizar movimientos transfronterizos, éstos se reduzcan al mínimo y se efectúen en forma ambientalmente segura

? los países miembros de la OCDE, deberán mantener un sistema permanente de identificación de los residuos que no puedan manejarse de manera ambientalmente segura en su territorio, e impulsar el establecimiento de nueva infraestructura apropiada para su manejo y en caso de requerirse, establecer planes bilaterales o regionales de cooperación en la materia

En cuanto a los BPC, el Consejo de la OCDE decidió prohibir las actividades de manufactura, importación, exportación y venta interna, así como de los productos, artículos o equipos que los contengan o los requieran, (excepto en casos de investigación) o los residuos peligrosos que los incluyan, aunque se deja abierta la posibilidad de ciertos usos, sobre todo cuando no existan sustitutos ni posibilidades de contaminación ambiental y exposición humana.

2. Movimiento transfronterizo

Actualmente, entre México y Estados Unidos se da un activo movimiento transfronterizo de residuos peligrosos. Por un lado, la industria maquiladora retorna residuos peligrosos al vecino país del norte, en los términos del Artículo 153 de la LGEEPA, mientras que un importante número de grandes empresas exportan residuos a los Estados Unidos e incluso a Europa. Por otro lado, varias empresas mexicanas dedicadas al reciclaje o a la recuperación de materiales secundarios importan legalmente residuos que son utilizados como materia prima en diferentes procesos industriales. Además se debe tener en cuenta que un volumen no cuantificado, pero que se estima decreciente, de movimientos clandestinos hacia México tiene por objeto disponer ilegalmente residuos peligrosos generados en Estados Unidos.

Importaciones para recuperación, reuso y reciclado (Industria nacional)

Tipo de residuo	1995	1996 (junio)
Polvo de zinc	105,000 ton	60,000 ton
Estaño y plomo	3,500 ton	1,400 ton
Baterías usadas	0	45,000 pzas
Llantas	539,980 pzas	338,653 pzas
Tambores	59,666 pzas	36,010 pzas
Total: (toneladas)	108,500	61,400

Exportaciones de BPC (toneladas)

Destino	1995	1996 (Julio)	Total
Finlandia (EKOKEM)	1,255.60	94.32	1,349.92
Inglaterra (RECHEM)	199.95	0	199.95
Inglaterra (CLEANAWAY)	0	119.41	119.41
Estados Unidos (PORT ARTHUR)	0	20	20
Total:	1,455.55	233.73	1,689.28

Otras exportaciones

Características	1995	1996 (Junio)	Total
Residuos sólidos	3,713.00	3,484.00	7,197.00
Residuos líquidos	7	96	103
Contenedores	10	9	19
Total:	3,730.00	3,589.00	7,319.00

Conversiones:

1 litro = 0.001 ton

1 llanta = 0.006 ton

1 tambor = 0.02 ton
1 batería = 0.012 ton

NOTA: No se consideran las guías ecológicas que emitieron las Delegaciones a nivel regional para el retorno de residuos de la industria maquiladora.

Se estima que se elaboraron Guías Ecológicas para el retorno de aproximadamente 40,000 toneladas en 1995.

El ingreso de México a bloques comerciales de reciente creación, como es el Tratado de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos, supone un incremento en el volumen del intercambio de bienes y productos y plantea nuevos retos y oportunidades tanto para el desarrollo económico nacional como para las relaciones exteriores. Algunos de los aspectos de mayor importancia del tránsito transfronterizo normado por los diferentes compromisos internacionales suscritos por México, se relacionan a continuación:

• Los residuos pueden ser una fuente valiosa de materiales secundarios, que impida la explotación de recursos naturales escasos o muy costosos, y que sustituya insumos vírgenes cuya extracción y utilización puede provocar impactos ambientales considerables. Algunos ejemplos de residuos con un alto valor son chatarras, minerales, aceites y lubricantes usados, disolventes gastados, escorias metálicas, polvos de instalaciones siderúrgicas, plásticos, catalizadores usados, papel y cartón.

• Existen algunas instalaciones industriales en México, que se dedican a actividades de recuperación de materiales secundarios a partir de residuos importados. La operación de estas industrias, garantizando el cumplimiento de la legislación ambiental, puede significar un balance neto positivo para la nación en términos económicos, sociales y ecológicos.

• Existe un activo comercio de residuos peligrosos para reciclaje, recuperación de materiales secundarios, disposición final, incineración, destrucción termoquímica y recuperación de energía entre los países miembros de la OCDE. Incluso, varios países que no son miembros de ella y que carecen de recursos naturales propios a costos accesibles, han desarrollado una importante base industrial, de la cual dependen miles de empleos y un considerable volumen de ingresos. Tal sería el caso de Taiwan, Corea y Hong Kong, entre otros. Además, muchos de estos materiales ostentan precios positivos, lo que demuestra que económicamente no se trata de residuos o de basura.

• Existen pronunciadas economías de escala en las tecnologías de reciclaje y recuperación de materiales secundarios, por lo que, en ocasiones, cuando el potencial del mercado local es muy limitado se inhibe el desarrollo de estas industrias, lo que provocaría que residuos domésticos tendrían que destinarse a tiraderos o a confinamientos.

• Es preciso aplicar todos los recursos normativos e institucionales para evitar y penalizar el movimiento transfronterizo clandestino de residuos, y sujetarse plenamente a los procedimientos de información y consentimiento previo entre países.