La atención a los problemas ambientales y la inducción
de nuevos procesos de desarrollo con una dimensión de
sustentabilidad, demanda de importantes esfuerzos para coordinar
las decisiones privadas con objetivos públicos. Esto
puede lograrse a través de la utilización de una
amplia gama de instrumentos que hacen disponibles la legislación
y las instituciones vigentes, los cuales constituyen las herramientas
fundamentales de actuación tanto del gobierno como de
la sociedad.
Cada instrumento tiene un ámbito particular de aplicación,
y diferentes condiciones de alcance, eficacia, y costo/efectividad.
No todo instrumento puede generelizarse para afrontar cualquier
tipo de problema o para acceder a cualquier tipo de objetivos.
Algunos instrumentos pueden ser aplicables a procesos atomizados
o a conductas generalizadas, ésto es, su cobertura es
de amplio espectro. Otros instrumentos tienen mayor especificidad
y sólo pueden imponerse a conductas o a proyectos claramente
determinados en el tiempo y el espacio.
Un tipo adicional de instrumentos son aptos para incidir en
las decisiones de inversión o en niveles iniciales de
las cadenas productivas, otros se prestan mejor a ser aplicados
a nivel de los procesos de distribución y consumo, o
bien, en etapas posteriores, tratándose de disposición
final. También vale tomar en cuenta, que en ciertos casos
es más fácil y eficiente coordinar decisiones
y conductas en favor de un interés ambiental colectivo
a través de medidas inductivas que promuevan la cooperación
y el compromiso voluntario, basados en una información
objetiva y sistemática y que, en otras circunstancias
es preciso recurrir a medidas coactivas. Con frecuencia por
razones de flexibilidad y de minimización de costos sociales
será conveniente diseñar mecanismos que al afectar
los precios relativos, tiendan a modificar las decisiones individuales,
arrojando conductas colectivas congruentes con objetivos sociales
de protección ambiental y sustentabilidad.
En México, conforme se ha ganado consenso y experiencia
y se ha fortalecido la gestión ambiental, se han incorporado
y desarrollado instrumentos que son aplicables a todo el universo
de actores y actividades, y que pueden generar resultados ambientales
eficaces en una amplia gama de circunstancias. Así, en
este caso, mientras se consolida y amplía el instrumental
de política ecológica se establecen nuevos balances
y horizontes reales de aplicación entre tales instrumentos.
Los instrumentos más importantes en materia de residuos
industriales peligrosos se señalan a continuación:
1. Regulación directa de materiales y residuos peligrosos
y riesgo
La regulación directa incluye a todo el sistema de
permisos, autorizaciones y manifiestos que se aplican a la
generación y manejo de residuos, y que están
previstos en la legislación.
2. Evaluación de impacto ambiental
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es una herramienta
para generar información ambiental que el mercado
no alcanza a recabar ni transmitir, y también, con
ello, un proceso analítico para evaluar elementos más
comprensivos de costo y beneficio social en cada proyecto
de desarrollo. Esto permite proponer medidas técnicas
para minimizar los primeros o ampliar los segundos de tal
manera que el balance ambiental de un proyecto resulte lo
más favorable posible.
La Evaluación de Impacto Ambiental es un instrumento
de aplicación específica y requiere de analizar
las particularidades de cada caso, ejerciendo una regulación
en distintos planos y etapas. Es un instrumento ideal para
la regulación ambiental de proyectos y actividades
de manejo de residuos caracterizados por su bajo número
y alta singularidad, magnitud considerable y gran especificidad
regional, sectorial o tecnológica.
3. Estudios de riesgo
Para la atención del riesgo ambiental existen los estudios
de riesgo como instrumento de carácter preventivo
vinculado al procedimiento de evaluación de impacto
ambiental, cuando se trata de nuevos proyectos.
El estudio de riesgo se requiere en aquellas actividades que
manejan materiales y operan procesos peligrosos, con objeto
de identificar el potencial de afectación a la población,
a las propiedades y al ambiente, ya sea por su ejecución,
operación normal o en caso de accidente. Los estudios
de riesgo ambiental incluyen la identificación de riesgos
en actividades industriales así como medidas técnicas
de seguridad, preventivas y correctivas ante contingencias
como pueden ser explosiones, incendios, fugas o derrames.
En el marco de la evaluación de los estudios de riesgo,
se pide, en los casos que así lo ameritan, la presentación
de programas para la prevención de accidentes, a través
del procedimiento de impacto ambiental.
Tanto en el caso de los estudios de riesgo como de los programas
para la prevención de accidentes se contempla, en
los términos de la ley, la definición de zonas
intermedias de salvaguardia, como esquema de ordenamiento
territorial específico a la minimización de
riesgos.
4. Normatividad
La expedición de normas es uno de los pilares de la
política ecológica, y se constituye como un
esfuerzo regulatorio para adecuar las conductas de agentes
económicos a los objetivos sociales de calidad ambiental.
A raíz de la publicación de la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización en 1992, se modernizó
y perfeccionó el esquema normativo de México,
en la medida en que el diseño y expedición de
normas en materia ambiental ha quedado sujeto necesariamente
a la realización de estudios técnicos y de análisis
de costo/beneficio. El procedimiento incluye la participación
de diferentes interesados y representantes de sectores de
actividad económica, a través del Comité
Consultivo Nacional de Normalización para la Protección
Ambiental. El Comité cuenta con el subcomité
de materiales y residuos sólidos y peligrosos.
Las NOM son un instrumento muy poderoso, no sólo por
su capacidad de controlar los procesos productivos, sino particularmente
por su capacidad de inducir cambios de conducta e internalizar
costos ambientales, lo que las convierte en un mecanismo que
promueve cambios tecnológicos y genera un mercado ambiental
importante.
Las normas definen el mercado, en tanto que dimensionan las
áreas de servicios de manejo de residuos peligrosos
abiertas a la actividad empresarial. De esta manera, el volumen
de residuos considerados como peligrosos queda acotado en
la clasificación preestablecida en la normatividad
respectiva. De igual manera, los criterios y condiciones limitantes
que se dictan para la operación de sistemas de tratamiento,
reciclaje, combustión y confinamiento, determinan las
tecnologías que dominarán el mercado.
5. Información
La información ambiental es fundamental para establecer
horizontes de política, objetivos y prioridades, para
evaluar el desempeño de las propias políticas.
Igualmente, la información contribuye a facilitar la
acción colectiva y ensanchar los márgenes de
maniobra de la autoridad al crear y documentar consensos sociales.
La información confiable, completa y oportuna es, desde
luego, un prerequisito para la toma de decisiones y para poder
mantener informado al público. Un sistema de información
debe integrarse con elementos clave del sistema de precios,
datos sobre el estado del medio ambiente, indicadores de tendencias
y horizontes y valuación económica de costos
y beneficios sociales y ambientales, estado real de los ecosistemas
y elementos del medio ambiente, sistemas permanentes de datos
estadísticos sobre contaminantes en suelos, aire, ríos
y mares de toda la República, así como un análisis
de los elementos y recursos científico/tecnológicos
con que cuenta el país. Los indicadores identifican
las variables clave dentro de procesos dinámicos de
cambio ambiental, registran la evolución del ambiente,
y de esta forma dirigen la atención pública
hacia el verdadero espacio de oportunidades de política.
6. Concertación y concurrencia
Existen en la actualidad diversas instancias del diseño
de la gestión y la política ambiental en las que
participan activamente ciudadanos o sectores organizados de
la población, tanto instituciones académicas y
grupos de interés como organismos no gubernamentales.
Estos pueden integrarse en ámbitos técnicos, administrativos,
económicos y consultivos para asumir responsabilidades
en una tarea importante de diseño y aplicación
de políticas ambientales y en la atención de problemas
específicos. De hecho, la concertación para promover
la participación y la corresponsabilidad social en la
gestión ambiental, se constituye en un instrumento muy
poderoso para ampliar las capacidades y los alcances de la política,
así como de planes, programas y proyectos.
7. Instrumentos económicos
El objetivo principal de los instrumentos económicos
es lograr de manera eficiente la internalización de
costos ambientales, haciendo que el responsable de los mismos
sea quien los asuma plenamente. Estos instrumentos, presentan
ventajas que los hacen atractivos e indispensables en la confección
de políticas públicas en materia de residuos.
• Permiten cumplir con objetivos ambientales a un costo
social mínimo.
• Dan flexibilidad a los agentes económicos en
la toma de decisiones.
• Reconocen y aprovechan las diferentes estructuras
de costos incrementales que enfrentan distintas empresas,
procesos y tecnologías.
• Establecen un incentivo permanente para la innovación
tecnológica y la minimización de impactos ambientales.
• Pueden significar un mecanismo automático para
el financiamiento de la infraestructura, operación
de sistemas y manejo de recursos comunes ambientales.
• Pueden generar una recaudación fiscal etiquetable
para programas de protección ambiental.
• Generalmente implican bajos costos administrativos
o de transacción, aprovechando las instituciones existentes
sin necesidad de crear nuevas burocracias.
• Permiten compatibilizar objetivos de política
económica con objetivos de política ambiental.
• Pueden ser un mecanismo indispensable para llevar
a cabo un manejo eficiente de recursos comunes ambientales.
8. Inspección y vigilancia
En gran medida el éxito de los instrumentos regulatorios
planteados depende de que existan instancias de verificación
de su cumplimiento. Sin ellas estaríamos ante un vacío
que haría que su efectividad fuera mínima. Estas
actividades requieren gran cantidad de recursos materiales
y particularmente humanos.
