Capítulo
15
Cómo
hacer que los mecanismos basados en el mercado funcionen para
los bosques y los pueblos
Stefano
Pagiola, Natasha Landell-Mills y Joshua Bishop
La
destrucción de bosques a lo largo del mundo representa
riesgos considerables. Los bosques no sólo son una fuente
de productos valiosos, maderables y no maderables, sino que
también proveen servicios ambientales importantes que
ayudan a conservar la vida en la tierra. No obstante, los beneficiarios
rara vez pagan por los servicios que reciben, lo cual ocasiona
que haya pocos incentivos para conservar los bosques y limita
además el surgimiento de nuevas oportunidades para el
desarrollo rural. Los instrumentos basados en el mercado tienen
potencial para abordar dichos problemas. (1)
Los estudios de casos que se describen en este libro dan testimonio
de la inmensa innovación en el mundo en cuanto al uso
de mecanismos basados en el mercado para asegurar los servicios
ambientales forestales valiosos y, paralelamente, destacan lo
que se debe hacer para asegurar que la conservación forestal
basada en el mercado apoye también el sustento en zonas
rurales.
Lograr
que los mecanismos basados en el mercado funcionen, desde la
perspectiva tanto de la conservación de bosques como
del bienestar de las personas, no es fácil. Diseñar
y poner en práctica las reglas y las instituciones necesarias
es una tarea compleja, aun bajo las mejores condiciones. Los
políticos e inversionistas potenciales necesitan pautas
que los ayuden a elegir qué mecanismos son apropiados
y a determinar cuándo, dónde y de qué forma
deben manejarse. Aunque todavía es muy pronto para proporcionar
descripciones precisas de los mercados efectivos, sustentables
y equitativos, se pueden obtener algunas enseñanzas iniciales
de los estudios de casos sobre los mercados emergentes de protección
de cuencas hidrológicas, conservación de la biodiversidad
y captación de carbono. Dado que estamos en la primera
etapa del desarrollo del mercado, en la mayoría de los
casos nos enfocamos en las condiciones necesarias para ponerlos
en marcha. Asimismo, presentamos algunas reflexiones acerca
de la eficacia de los mercados de servicios ambientales forestales,
y reconocemos que la evaluación definitiva debe esperar
hasta que haya más experiencias.
¿Cómo
funcionan los mecanismos basados en el mercado?
La
Tabla 15.1 resume las características principales de
los casos de estudio descritos en este libro. Como en todo mercado,
debe haber un producto (los servicios prestados por los bosques);
compradores (los beneficiarios del servicio) y vendedores (los
usuarios de la tierra que toman decisiones respecto al manejo
del bosque y, por lo tanto, suministran los servicios ambientales).
El
producto: ¿cuáles son los servicios forestales
que ofrece el mecanismo?
Los
mecanismos descritos en este libro ofrecen una amplia gama de
beneficios provenientes de los bosques. Particularmente, en
las áreas de servicios de agua y biodiversidad existe
una gran cantidad de servicios prestados. Por lo tanto, los
servicios de agua requeridos por los habitantes de la ciudad
de Quito no son los mismos en los que se interesan los productores
de energía hidroeléctrica (HEP) de Costa Rica;
la biodiversidad que interesa a las empresas farmacéuticas
no es la misma que desean los consumidores que pagan una prima
por el café cultivado bajo sombra. En la mayoría
de los casos, lo que se vende no es el servicio mismo, sino
un sustituto: no se vende el mejoramiento de la calidad de agua,
sino la reforestación de la cuenca hidrológica;
no se vende la información genética sino los derechos
de buscarla. Sólo en el caso de los mercados de carbono
los mecanismos analizados prácticamente venden el servicio
deseado, esto es, la captación de carbono.
El
agua
En
los mercados de protección de cuencas el objetivo no
es, por lo general, comerciar directamente la calidad o la cantidad
de agua; lo que se busca, normalmente, es “vender” los usos
de suelo que se consideran generadores de los servicios de agua
deseados. Por ejemplo, FONAFIFO de Costa Rica vende la reforestación
y la conservación de áreas boscosas existentes,
mientras que FONAG de Quito paga por la conservación
de las áreas protegidas de donde se deriva su suministro
de agua.
El
talón de Aquiles de la mayoría de los mercados
de protección de cuencas (y, de hecho, de casi todas
las demás formas de manejo de cuencas hidrológicas)
es la falta de información adecuada respecto a las relaciones
entre el uso de suelo y los servicios de agua. Ninguno de los
casos estudiados dedica mucha atención a aclarar dichas
relaciones, a pesar de la incertidumbre descrita en el Capítulo
2. Más bien, todos se basan en la creencia popular de
que los bosques protegen el suministro de agua. Esta situación
podría presentar problemas de sustentabilidad a largo
plazo.
La
biodiversidad
Los
beneficios económicos de la diversidad biológica
son mucho más variados que los de la protección
de cuencas hidrológicas, aunque por lo general, y de
manera similar a los servicios de agua, éstos también
son sustituidos por los usos de suelo que se cree contienen
o protegen la biodiversidad. Por ejemplo, el café cultivado
bajo sombra incluye un sistema de producción que provee
un hábitat para una variedad de especies silvestres,
particularmente aves. Asimismo, el impuesto sobre el valor agregado
ecológico de Brasil (ICMS-E) redistribuye los ingresos
fiscales entre los municipios, basándose en gran parte
en la extensión de las áreas protegidas dentro
de su territorio. Una excepción importante del uso de
sustitutos es la prospección de la biodiversidad o bioprospección,
que vende los derechos para buscar muestras de información
genética o las muestras mismas.
En
general, la relación entre el uso de suelo que se ofrece
como servicio y la biodiversidad, está mejor documentada
que las relaciones entre los bosques y los servicios de agua.
Por ejemplo, hay muchos estudios sobre la biodiversidad en las
zonas de café cultivado bajo sombra. Dichos estudios
comprenden varios aspectos de la biodiversidad, pero, por lo
general, se centran en el conteo de especies, principalmente
de las especies endémicas o amenazadas. Aunque dichos
estudios tal vez no satisfacen la definición de biodiversidad
de un especialista, sí parecen satisfacer a los compradores
potenciales.
El
carbono
Los
mercados de captación de carbono casi llegan a ser una
venta directa de un servicio ambiental, en la forma de certificados
de reducción de emisiones o créditos de carbono.
La captación de carbono se logra realizar al recoger
y almacenar el carbono atmosférico en la vegetación,
mediante actividades como la reforestación (en Australia),
la agrosilvicultura (del proyecto de Scolel Té) o la
administración forestal de bajo impacto (en la Columbia
Británica.) Debido a que el carbono en la atmósfera
es un “mal” global, no importa dónde se generen los servicios
de captación de carbono. La captación de carbono
por medio de la reforestación en África, por ejemplo,
genera los mismos beneficios que la captación en Australia.
(2)
Los
vínculos entre los bosques y los niveles de dióxido
de carbono atmosférico (CO 2 ) están bien documentados,
pues han tenido que demostrarse meticulosamente para satisfacer
las objeciones políticas del Protocolo de Kyoto en cuanto
a la consideración de los bosques como sumideros de carbono.
El estudio de caso sobre los esfuerzos de la Columbia Británica
en el área de captación de carbono demuestra el
arduo trabajo que se necesitó para lograr un nivel aceptable
de evidencia científica. No obstante, el obstáculo
más grande no es la medición del inventario de
carbono o la manera en que éste está cambiando,
sino la incertidumbre permanente en cuanto a la posibilidad
de que el inventario de carbono forestal se considere como parte
de los esfuerzos de una nación por cumplir con las obligaciones
estipuladas por el Protocolo de Kyoto. Otro punto de controversia
ha sido si se debe considerar la conservación forestal
(es decir, la prevención de la deforestación)
como un criterio de elegibilidad para generar créditos
de carbono. (3)
Servicios
múltiples
Aunque
los compradores potenciales estén interesados en un solo
servicio ambiental, éste se provee, casi siempre, acompañado
de otros servicios. La protección de un bosque mediante
la venta de sus servicios por biodiversidad, por ejemplo, también
protege los servicios hidrológicos relacionados y mantiene
la captación del carbono. Aun dentro de una categoría
dada de servicios, es inevitable que haya una cierta cantidad
de “paquetes”. El uso de los bosques para reducir los riesgos
de inundaciones también puede mejorar la calidad del
agua, mientras que la protección de los bosques, por
su potencial de ecoturismo, también puede preservar la
diversidad genética, y viceversa. En algunos casos, se
pueden vender servicios múltiples en un paquete; en otros,
cada servicio podría venderse por separado (Landell-Mills
y Porras, 2002).
La
demanda: ¿a quiénes benefician los servicios ambientales
forestales?
Los
esfuerzos por vender servicios ambientales forestales deben
iniciar por considerar los mercados potenciales que existen
para ellos. El hecho de que un bosque determinado genere servicios
no significa que haya un mercado para ellos. Una antigua paradoja
se plantea lo siguiente: si un árbol cae en el bosque,
¿hace ruido aunque no haya nadie que lo escuche? La pregunta
aquí es si la purificación de agua es un servicio
si no hay nadie que beba el agua. Desde la perspectiva de la
capacidad de vender el servicio, la respuesta claramente es
“no”. (4) Sin demanda no puede haber un mercado.
El valor de los servicios forestales depende no sólo
de su naturaleza y magnitud, sino también de los usos
para los cuales fueron creados, además de la cantidad
y preferencias de las personas que los consumen.
Las
iniciativas basadas en el mercado que no hacen suficiente caso
de la demanda, tienden a enfrentar problemas. En el caso del
café de sombra favorable a la biodiversidad, los primeros
esfuerzos por organizar la oferta mediante la certificación
de los productores, no se complementaron con los esfuerzos necesarios
en lo concerniente a la comercialización del café.
Hasta la fecha, los resultados son decepcionantes. El caso de
FONAFIFO en Costa Rica podría ser un contra ejemplo:
el programa ha prosperado, a pesar de haber introducido un sistema
de pagos a los proveedores del servicio antes de establecer
mecanismos que aprovecharan la disposición a pagar de
los consumidores. Sin embargo, FONAFIFO pudo lograrlo porque
se utilizaron ingresos provenientes de un impuesto sobre combustibles
para financiar el programa. Esto permitió que se pudiera
pagar a los propietarios antes de recibir ingresos de los beneficiarios
directos de los servicios. Por otro lado, es preocupante que
sólo una pequeña parte del área inscrita
en el Programa de Servicios Ambientales (PSA) haya suscitado
el interés de los compradores de servicios: de las 200,000
hectáreas inscritas en el Programa, sólo 2,000
hectáreas han recibido pagos de los consumidores de servicios
de agua. La falta de pagos por parte de los beneficiarios representa
problemas para el futuro, particularmente en vista de la reciente
incapacidad para garantizar la transferencia continua de ingresos
provenientes del impuesto sobre los combustibles. Por otro lado,
partir de la oferta también puede causar otros problemas,
además de los relacionados con el financiamiento: puede
ocasionar el suministro de servicios no deseados por parte de
los proveedores “equivocados”. En Costa Rica, se tendrán
que añadir aproximadamente otras 35,000 hectáreas
al programa PSA para cumplir con lo acordado con los compradores
del servicio de agua.
La
demanda de servicios ambientales forestales puede tener un alcance
local, nacional o global. En un extremo, la demanda de protección
de una cuenca hidrológica surge principalmente cuando
los beneficiarios locales y nacionales compran servicios provenientes
de algún sitio específico. En el otro extremo,
la demanda de captación de carbono puede surgir en cualquier
parte del mundo. La demanda de servicios de biodiversidad puede
situarse dentro de este espectro, dependiendo del servicio de
interés. La naturaleza de la demanda tiene implicaciones
importantes para el tipo de mecanismo basado en el mercado que
funcionará en cada caso.
El
agua
La
demanda de agua tiende a ser tan específica del lugar
como específica del usuario. Los servicios prestados
a una cuenca normalmente no son de interés para los usuarios
de otra cuenca, mientras que dos usuarios de la misma cuenca
pueden estar interesados en diferentes servicios. Asimismo,
los usuarios de una cuenca dada rara vez tienen la opción
de cambiar de proveedor: sólo pueden recibir un servicio
de agua de los proveedores de la cuenca alta. (5)
Por lo tanto, se deben crear mercados para la mayoría
de los servicios de agua de manera ad hoc , dependiendo
de las características técnicas e institucionales
particulares de cada caso. Esto significa que es poco probable
que las lecciones aprendidas en un caso se apliquen directamente
a otros.
El
carbono
Los
servicios de carbono son lo opuesto a los servicios de agua.
Una tonelada de carbono captado en algún lugar y mediante
un método dado, tiene el mismo impacto mitigante en el
calentamiento global que una tonelada de carbono captada en
cualquier otro lugar y bajo otro método. (6)
De hecho, es precisamente esta equivalencia lo que permite el
uso de los bosques para satisfacer la demanda de reducción
de emisiones. Por lo tanto, hay una gran cantidad de compradores
potenciales por todo el mundo. Los principales clientes potenciales
son las empresas de los países del Anexo 1, las cuales
están comprometidas a reducir sus emisiones de carbono
bajo los términos del Protocolo de Kyoto. Según
los acuerdos multilaterales actuales (o por lo menos hasta que
los Estados Unidos regresen al mercado) la demanda de captación
de carbono crecerá principalmente en Europa y Japón,
donde los gobiernos están comprometidos a reducir las
emisiones nacionales de carbono. Las empresas multinacionales
que operan en dichos países también pueden ser
los principales compradores. Para servir a este mercado, los
costos y riesgos se deben reducir al mínimo. Los propietarios
de los bosques que pretenden prestar servicios de captación
de carbono compiten entre sí y con métodos alternativos
para prestar los mismos servicios.
Biodiversidad
Tanto
los tipos de servicios de conservación de biodiversidad,
como la demanda de los mismos, son muy diversas. Algunos servicios
de biodiversidad benefician principalmente a la población
local, como la preservación del hábitat para animales
de caza mayor, la recolección de plantas silvestres o
los servicios de polinización. En contraste, la demanda
de otros servicios puede tener un alcance nacional o global.
La información genética y los compuestos químicos
que se encuentran sólo en las especies silvestres son
de considerable interés para las industrias de biotecnología
y de cosméticos de muchos países, mientras que
la presencia de especies silvestres carismáticas atrae
a turistas nacionales e internacionales. De aquí que,
en algunos casos, los mercados de los servicios de biodiversidad
se parezcan a los mercados de los servicios de agua (específicos
del lugar, que requieren enfoques específicos para cada
caso), mientras que, en otros casos, se parecen más a
los mercados de los servicios de carbono (genéricos),
o a una mezcla de los dos. Por ejemplo, los productores de café
bajo sombra venden un producto genérico: un kilogramo
de café bajo sombra de una zona determinada no se puede
distinguir de un kilogramo producido en otra parte. Por otro
lado, los inversionistas de las áreas protegidas privadas
(APP) de Chile obviamente no consideran que una hectárea
de tierra despoblada en la Región I sea intercambiable
con una hectárea en la Región X. Sus inversiones
se enfocan en unas pocas zonas de gran belleza de paisaje y
potencial recreativo.
En
algunos casos, los compradores se interesan en más de
un servicio y están contentos de pagar por un paquete
de servicios. En el caso del café de sombra, la atracción
principal es un café que favorece a las aves, pero el
mecanismo de certificación también incluye metas
sociales, entre otras. De hecho, hay tendencia hacia la creación
de un “súper-sello” que incluya el ser cultivado bajo
sombra, orgánico y de comercio justo. Por otro lado,
algunos compradores sólo se interesan en una gama estrecha
de servicios. En dichos casos, puede ser posible vender los
servicios adicionales por separado a otros compradores. Por
ejemplo, el FONAFIFO de Costa Rica vende créditos de
emisión de carbono derivados de la conservación
forestal, y vende también -por separado- los beneficios
que esas mismas tierras boscosas proporcionan a la cuenca hidrológica,
a la belleza del paisaje y a la biodiversidad. De manera similar,
tanto en Chiapas como en El Salvador se están realizando
esfuerzos para encontrar compradores de los beneficios hidrológicos
que se cree proporciona el café de sombra.
¿Cómo
se puede convertir la disposición a pagar por los servicios
ambientales en un mercado concreto?
La
sola existencia de beneficiarios dispuestos a pagar no basta
para asegurar el éxito de los mecanismos basados en el
mercado. Se tienen que idear mecanismos que capten por lo menos
una parte de los beneficios generados por los servicios forestales
y que transformen dichos beneficios en pagos para fomentar la
conservación forestal.
El
agua
Uno
de los muchos retos de los mercados emergentes de servicios
de agua se debe a que no es fácil restringir el uso del
agua que corre en un río o en un acuífero subterráneo
sólo a aquellos que pagan por proteger dicha corriente.
Por lo tanto, los que no pagan (los “polizones”, o “gorrones”)
pueden beneficiarse de los gastos realizados por otros, lo cual
socava el incentivo a pagar, particularmente cuando hay muchos
beneficiarios. También puede haber problemas de coordinación
entre los diferentes tipos de usuarios. Por ejemplo, en Quito
sólo se ha podido convencer a los dos principales usuarios
de agua a participar en FONAG. También es relevante que
casi todos los acuerdos celebrados por FONAFIFO con los usuarios
de agua se han realizado en las cuencas hidrológicas
donde dichos usuarios son los únicos o los predominantes.
Es
más fácil captar los beneficios del agua cuando
los usuarios ya están organizados (como en el caso del
suministro de agua del municipio, sistemas de riego y productores
de HEP) y cuando los mecanismos de pago ya están establecidos.
Entonces, es posible agregar el pago por el servicio de agua
a los pagos ya existentes: se puede cobrar a los consumidores
domésticos de agua una cuota adicional por la conservación,
como en el caso de Heredia, o se puede asignar parte de las
cuotas de agua a la conservación, como lo hace FONAG
de Quito. Cuando los usuarios todavía no están
organizados, o cuando no existe un mecanismo de pago, es probable
que los costos para captar los beneficios sean sustanciales.
Captura
de carbono
Para
poder explotar el mercado global emergente de reducción
de emisiones de carbono, el requisito principal es ofrecer un
producto que satisfaga las reglas complejas del Protocolo de
Kyoto. Como se describe en el Capítulo 2, mecanismos
como la Ejecución Conjunta (JI) y el Mecanismo de Desarrollo
Limpio (CDM) crean oportunidades para que los manejadores de
tierras vendan servicios de captación de carbono. No
obstante, la incertidumbre continua respecto a las reglas ha
sido una limitante importante, y causa del fracaso de muchos
esfuerzos como el plan de la Bolsa de Futuros de Sydney, que
pretendía crear el primer mercado de créditos
de carbono con operaciones bursátiles. Aun después
de las reuniones de Bonn y Marrakech en 2001, permanecen sin
definirse varios detalles importantes. Aunque parece claro que
la conservación forestal de los países en desarrollo
no es elegible, sigue habiendo algunos problemas sin resolver,
que giran alrededor de la elegibilidad de las actividades de
forestación y reforestación. (7)
Aun
cuando las reglas se hagan definitivas, se tendrá que
trabajar bastante para crear un producto conveniente, como lo
ilustran los esfuerzos de la Columbia Británica y Australia.
Las características inherentes de los bosques – con sus
ciclos regulares de crecimiento y tala y su vulnerabilidad a
los desastres naturales, como los incendios – crean retos particulares
para quienes pretenden establecer contrapartidas de carbono
estandarizadas que sean atractivas para una variedad de inversionistas.
El Grupo Hancock de Recursos Naturales de Australia (HNRG) pretende
superar estas dificultades con la acumulación de varias
actividades elegibles según el Protocolo de Kyoto, con
el fin de regularizar el flujo de captación de carbono
de varios proyectos y diseminar el riesgo. Asimismo, la industria
de seguros enfrenta los retos de asegurar los sumideros de carbono,
los cuales tienen una duración anormalmente larga en
comparación con otros activos.
La
biodiversidad
Puede
ser que los beneficios de la biodiversidad sean los más
difíciles de captar, debido a la dificultad de definir
qué es lo que se vende. La diversidad de los beneficios
biológicos es correspondida por la amplia gama de compradores
potenciales: las empresas farmacéuticas y otras empresas
que buscan el acceso a los materiales genéticos, los
consumidores particulares que están dispuestos a pagar
una prima por los productos propicios para la biodiversidad,
y los compradores de tierras que buscan la belleza del paisaje
y las actividades recreativas, entre muchos otros. Esta misma
diversidad hace difícil generalizar la mejor manera de
aprovechar la disposición a pagar. Al igual que en el
caso de los servicios de agua y carbono, el primer paso para
captar beneficios es identificar las necesidades de los beneficiarios.
El hecho de que diferentes grupos busquen diferentes beneficios
hace que la tarea sea más compleja.
Con
frecuencia, la venta de biodiversidad incluye la creación
de mercados para los nuevos productos. El ejemplo del café
de sombra muestra las dificultades para crear un nuevo mercado
donde no existía previamente, aun cuando éste
se basa en la evidencia contundente de la demanda del consumidor.
No es fácil convertir la preferencia por un bien hipotético
en un pago real. En diferentes medidas, el café orgánico
y el café de comercio equitativo lo han logrado pero,
hasta la fecha, no así el café de sombra. En dichos
casos, puede ser más fácil si el mecanismo puede
“montarse” en el mercado existente, por lo menos al principio,
como lo han hecho los productores de café de sombra de
Chiapas al comercializar su producto como café orgánico.
Al aprovechar los beneficios de la prima pagada al café
orgánico, los campesinos de Chiapas han logrado obtener
precios más altos que los productores de El Salvador,
que sólo se han enfocado en la certificación de
café bajo sombra.
Había
grandes esperanzas en la bioprospección como una manera
de generar ingresos para la conservación de la biodiversidad
pero, hasta la fecha, la mayoría de dichas esperanzas
han sido desalentadoras. Aunque las empresas farmacéuticas
siguen interesadas en los materiales genéticos de los
bosques, su disposición a pagar es mucho menor que lo
establecido por los pronósticos optimistas al inicio
de la década de los años 90. Los países
en desarrollo están aprendiendo a establecer mecanismos
que garanticen que los beneficios generados por los productos
basados en los materiales genéticos de los bosques sean
compartidos con ellos, pero también están aprendiendo
a ser más realistas respecto a la magnitud de estos servicios.
La
oferta: ¿quién genera los servicios forestales
y cómo pueden los pagos mejorar la oferta?
En
lo referente a la oferta de servicios ambientales, el paso clave
para establecer un mecanismo basado en el mercado es identificar
a los actores que generan estos servicios, o que toman las decisiones
que afectan el nivel y la calidad de los servicios prestados.
Dependiendo de las circunstancias específicas, éstos
pueden ser propietarios privados de tierra, aparceros, empresas
de explotación forestal o dependencias gubernamentales,
entre otros. De igual importancia es la necesidad de entender
sus motivaciones en el momento de escoger ciertas prácticas
o usos de suelo. En la mayoría de los casos, están
motivados por las limitaciones y oportunidades de producir ciertos
bienes para el mercado, como madera o ganado, y tienen poco
interés en el impacto que sus decisiones producen sobre
la magnitud y calidad de los servicios ambientales que los bosques
generan. Así pues, otra etapa crítica en la creación
de los mercados de servicios ambientales es determinar los efectos
que los cambios en el uso de suelo o el manejo requerido para
producirlos tienen sobre los costos, riesgos y utilidades de
los usuarios de los bosques (u otros actores). Finalmente, con
base en dicha información, es posible empezar a elaborar
un sistema de incentivos que satisfaga tanto las metas de los
usuarios de la tierra como las necesidades de los usuarios de
los servicios. El simple hecho de tener el dinero disponible,
no ayuda por sí solo a garantizar la prestación
de servicios forestales. Ese dinero se debe emplear para modificar
de forma apropiada los incentivos de los usuarios de la tierra.
(8) Hasta la fecha, este tema recibe mucha
menos atención que el de cobrar los pagos (Pagiola y
Platais, próxima publicación).
Los
casos descritos en este libro ilustran la variedad de actores
involucrados en la prestación de servicios ambientales
forestales. Con frecuencia, las dependencias gubernamentales
son los principales prestadores debido a la magnitud de sus
propiedades. En los casos reseñados en este volumen,
los parques nacionales que rodean a Quito y las áreas
protegidas municipales de Brasil son ejemplos de áreas
forestales administradas por el gobierno y que prestan servicios
ambientales. Sin embargo, las empresas privadas y los individuos
particulares también desempeñan un papel importante
y cada vez mayor, debido a las limitaciones presupuestarias
de los gobiernos. El programa de PSA de Costa Rica se dirige
específicamente a los propietarios de tierras particulares,
mientras que en Chile los individuos particulares compran sus
propias áreas forestales para protegerlas. Aun en los
casos donde el gobierno es el propietario formal de la tierra,
muchas veces los actores no gubernamentales son los responsables
de manejar las tierras y proveer los servicios.
Diferentes
mecanismos de mercado serán apropiados para diferentes
tipos de proveedores. Cuando se trata de individuos responsables
de tomar decisiones, sean agricultores o empresas madereras,
los mecanismos basados en el mercado necesitan canalizar los
pagos recibidos desde los beneficiarios hasta los proveedores,
de una manera que creen los incentivos apropiados para adoptar
las prácticas de uso de suelo asociadas con los servicios
ambientales forestales. No obstante, en los casos donde el estado
maneja la oferta, se puede requerir otro conjunto de incentivos.
El tamaño de algunas dependencias gubernamentales implica
que los incentivos se tienen que focalizar, de forma que los
recursos lleguen a los responsables de la administración
de los bosques. Es particularmente importante evitar la redistribución
gubernamental de los fondos pagados por los beneficiarios del
servicio a otras aplicaciones que no sean las de conservación.
Sólo una pequeña parte de los fondos generados
por los acuerdos de bioprospección se usa para la conservación,
por ejemplo. La mayor parte queda en manos del gobierno central,
las empresas urbanas y las instituciones de investigación
científica.
Respecto
al efecto de los pagos de servicios ambientales como incentivos,
vemos en los casos descritos en este tomo una gama de diferentes
mecanismos y resultados. En el caso del café bajo sombra,
el pago toma la forma de un sobreprecio o prima, que aumenta
la utilidad relativa del café de sombra respecto a otros
usos de suelo. El impacto en la conducta es inmediato y depende
principalmente de la magnitud de la prima recibida por el productor.
En el programa de PSA de Costa Rica, también se efectúan
pagos directos a los propietarios de la tierra por adoptar (o
mantener) un uso de suelo específico. No obstante, hasta
la fecha estos pagos han estado mal dirigidos. Los pagos son
fijos en el caso de las prácticas específicas
de manejo de tierras, como la administración forestal
y la reforestación, y no se toman en cuenta las variaciones
del valor de conservación de las diferentes parcelas
de tierra. Por lo tanto, aunque posiblemente fomentan la conservación,
no necesariamente la fomentan en el lugar más provechoso.
En Brasil, los pagos de ICMS-E para la conservación fluyen
a los ayuntamientos en lugar de dirigirse hacia los propietarios
de la tierra. Los municipios, por su parte, emplean una variedad
de mecanismos para inducir a los usuarios de tierras locales
u otras dependencias a crear nuevas áreas de conservación,
que aumentarían aún más el flujo de fondos.
Pero dichos mecanismos no siempre son efectivos como se documenta
en el Capítulo 10.
La
complejidad del cambio de conducta se ilustra bien en el caso
de Sukhomajri. En este lugar había dos problemas entrelazados.
Primero, había un problema de externalidades, en el que
las prácticas de uso de suelo en la alta cuenca amenazaban
al Lago Sukhna. Se abordó el problema no mediante pagos
directos a los usuarios de las tierras de la alta cuenca, sino
proporcionándoles un servicio valioso (agua para riego),
el cual adolecía del mismo problema que amenazaba al
lago (la sedimentación). Este método aseguró
que los intereses de la gente cuenca arriba y cuenca abajo coincidieran.
Había un segundo problema de acción colectiva
dentro del mismo pueblo de Sukhomajri. Los usuarios de las tierras
de la parte baja de la cuenca, quienes iban a ganar más
con el riego, no controlaban las prácticas de uso de
suelo de la parte alta de la cuenca, las cuales tenían
el mayor impacto tanto en el lago como en el sistema de riego
dentro de la misma cuenca. Si no se hubiera resuelto el problema
de acción colectiva dentro de la comunidad, los esfuerzos
para resolver el problema entre la parte baja y alta de la cuenca
habrían fracasado. En este caso, se encontró una
solución elegante para compartir los beneficios del sistema
de riego entre todos los miembros de la comunidad, una manera
de alinear sus intereses. (9)
Pagiola
y Platais, (próxima publicación; véase
también el Capítulo 3) enfatizan que los pagos
necesitan ser continuos en lugar de hacer pagos cuantiosos de
corto plazo, ya que la influencia en la conducta de los usuarios
de la tierra termina en el momento en que los pagos dejan de
efectuarse. Todos los mecanismos estudiados en este libro consideran
el establecimiento de sistemas de pago a largo plazo. En principio,
los productores de café bajo sombra recibirán
las primas del precio cada año. Los municipios brasileños
que albergan áreas de conservación también
recibirán pagos anuales de los fondos del impuesto de
valor agregado a través del ICMS-E. Aunque el programa
PSA de Costa Rica involucra contratos de cinco años,
éstos son renovables. En Sukhomajri, se efectúan
pagos regulares a todos los habitantes del pueblo, basados en
los ingresos provenientes de los usuarios del agua, además
de la venta de pasto bhabber de las áreas protegidas
forestales. Quizá la principal excepción sea la
bioprospección, que paga una suma única por tener
acceso a los materiales genéticos forestales y sólo
efectúa los pagos regulares si la investigación
conduce al desarrollo de un medicamento exitoso.
Una
alternativa a los pagos regulares es que los beneficiarios mismos
se conviertan en proveedores. Es lo que hacen las personas que
crean las APP de Chile mediante la adquisición de tierras
que prestan los servicios que desean (como la belleza escénica
y las oportunidades recreativas). En Ecuador, la ciudad de Cuenca
también sigue este método. A diferencia de Quito,
el suministro de agua de la ciudad proviene de áreas
de propiedad privada. El servicio de agua de la ciudad, ETAPA,
ha estado comprando tierras en la alta cuenca y las destina
a la conservación. Sin embargo, este método es
caro y requiere de un alto financiamiento inicial. (10)
¿Qué
estructura institucional se necesita para crear un mercado?
La
Figura 15.1 resume las funciones que los mecanismos basados
en el mercado deben desempeñar. Una parte de los beneficios
recibidos por los beneficiarios del servicio ambiental debe
ser captada por y canalizada a los usuarios de la tierra como
un incentivo para proteger los bosques. Estos sistemas dependen
de varios requisitos previos. Los participantes en el mercado
deben tener acceso a la información relativa al valor
y al volumen de los servicios que se intercambian. Los participantes
deben tener la oportunidad de encontrar y negociar los pagos.
Los derechos de propiedad sobre los bienes de servicio deben
definirse claramente y asignarse como propiedad. Se requieren
mecanismos de monitoreo y ejecución. Puede ser necesaria
una red de acuerdos reglamentarios e institucionales para que
los mercados funcionen en forma eficaz. No es fácil y
rara vez es barato establecer dicha infraestructura de mercado.
De
las muchas instituciones que apuntalan los mecanismos de mercado
exitosos, los derechos de propiedad merecen una mención
especial. Los derechos de propiedad definen quién es
el dueño del carbono captado en los bosques, la información
genética contenida en la biodiversidad o el agua que
fluye en una corriente. Sin derechos claros de propiedad sobre
estos servicios o, por lo menos, de la tierra subyacente, éstos
no se pueden vender o comprar. Las dificultades presentadas
por derechos de propiedad inciertos destacan en el caso de la
captación de carbono en la Columbia Británica.
Ahí, el gobierno provincial es propietario de los bosques,
pero los concesionarios de explotación forestal son dueños
de la madera bajo las concesiones legales. Por lo tanto, ambas
partes tienen derecho a reclamar los beneficios de almacenaje
de carbono proporcionados por los bosques. Las negociaciones
en progreso con las Naciones Indígenas respecto a los
derechos y el título de propiedad de las tierras complican
aún más el asunto.
En
parte, la ley determina la propiedad, pero los gobiernos no
pueden actuar solos para determinar los derechos de propiedad.
Las costumbres y usos locales también son importantes.
En muchos países la ley otorga la propiedad de los bosques
al gobierno, pero en la práctica, las tierras boscosas
pueden ser manejadas por actores locales no gubernamentales.
En estos casos, la cesión de la propiedad legal de los
servicios forestales puede ser insuficiente para crear derechos
de propiedad creíbles. La afirmación de que el
estado es el propietario de la información genética
puede ser poco útil si las personas responsables de tomar
decisiones siguen destrozando el hábitat que contiene
dicha información. Asimismo, la afirmación del
principio de que “el que contamina paga” (el cual implícitamente
cede a los usuarios la propiedad del agua limpia) probablemente
es poco efectiva cuando los contaminadores son una multitud
de fuentes, como el caso de granjas manejadas por pequeños
propietarios.
Las
instituciones cooperativas también pueden tener un papel
al apoyar los mecanismos basados en el mercado. Por ejemplo,
no se habría resuelto el problema de erosión en
Sukhomajri si el pueblo no hubiera actuado en forma conjunta
para proteger las áreas comunales. La Sociedad Administrativa
del Recurso de la Colina del pueblo era crítica para
lograr el consenso y, posteriormente, ejecutar las reglas acordadas.
De manera similar, muchas veces es necesaria la cooperación
del lado de la demanda si los múltiples beneficiarios
necesitan coordinar sus acciones. El FONAG de Quito es un ejemplo
de una institución cooperativa que representa al gobierno
local, las autoridades del parque nacional, las organizaciones
no gubernamentales y los grupos de usuarios de agua. Las instituciones
cooperativas también pueden ayudar a reducir los costos
de transacción; por lo tanto, la certificación
colectiva fue crítica para el desarrollo del café
bajo sombra, porque la certificación habría sido
demasiada onerosa para los agricultores como individuos. El
programa PSA también aplicó la certificación
colectiva en las zonas de pequeños propietarios. Las
organizaciones comunitarias y de productores también
ayudaron a mantener bajos los costos (ya de por sí altos)
de operación del proyecto de Scolel Té.
La
formación de instituciones reguladoras o cooperativas
de apoyo puede requerir una gran cantidad de tiempo y recursos
financieros. Por ejemplo, el establecimiento del FONAG en Quito
requirió de inversiones en investigaciones políticas
y científicas de fondo, la elaboración de una
propuesta y consultas con los principales grupos interesados
en la ciudad y alrededor de ésta, además de actividades
prácticas como el reclutamiento de personal y el alquiler
de oficinas. Donde ya existen estructuras institucionales, la
tarea es mucho más fácil. Por lo tanto, Costa
Rica pudo trabajar en el programa PSA relativamente rápido
al construirlo sobre los cimientos de instituciones existentes,
creadas para el antiguo programa de apoyo para la explotación
forestal. No obstante, esto tenía sus desventajas porque
PSA heredó algunas características del programa
previo – como la falta de objetivos específicos – inadecuadas
para los nuevos propósitos.
¿Quiénes
son los principales actores en los mecanismos de mercado?
Las
empresas comerciales, los diferentes niveles de gobierno, las
organizaciones no gubernamentales locales e internacionales
(ONG), los donadores, los grupos comunitarios y los usuarios
de la tierra, todos participan en los mercados de servicios
ambientales forestales como vendedores, compradores, intermediarios,
corredores y proveedores de servicios de apoyo. Es difícil
identificar los participantes según sus funciones principales
porque la mayoría desempeña un papel diferente,
dependiendo del caso.
Las
empresas comerciales destacan como compradores cada vez más
importantes de los servicios tratados en este libro. Por lo
tanto, la bioprospección está bajo el control
de las compañías privadas de biotecnología,
mientras que el café bajo sombra es el principal interés
de los comerciantes al menudeo de café. Los pagos por
los servicios de agua pueden provenir de un grupo más
amplio, pero las empresas privadas de hidroelectricidad y de
suministro de agua son los participantes comunes. En Costa Rica,
varios productores privados de hidroelectricidad (HEP) acordaron
participar en el programa de PSA mucho antes de que el productor
paraestatal de electricidad, CNFL, empezara a participar. En
algunos casos, las empresas participan voluntariamente. Por
ejemplo, los productores de HEP de Costa Rica consideran que
la protección de las cuencas hidrológicas es esencial
para sus intereses comerciales. En otros casos, la demanda de
servicios ambientales por parte de las empresas puede depender
de la normatividad jurídica. Por ejemplo, la Ley de Agua
Limpia de los Estados Unidos es la principal razón de
los pagos, cada vez mayores, que realizan por la conservación
de los humedales los promotores de bienes raíces.
Las
empresas comerciales no sólo son compradores, también
son intermediarios y proveedores de servicios auxiliares. A
veces el papel es pequeño (lo cual no significa que no
sea importante). Por ejemplo, un banco comercial de inversiones
administra los fondos del FONAG. En otros casos el papel es
medular, como en el caso de muchos corredores y distribuidores
que manejan el café bajo sombra. Una característica
sorprendente de la participación del sector privado es
la manera dinámica en que las compañías
responden a las nuevas oportunidades del mercado. Así,
las inmobiliarias chilenas respondieron al creciente interés
de los consumidores en la conservación privada con el
desarrollo de nuevos proyectos de eco-bienes raíces.
Asimismo, debido a que la captación de carbono forestal
se está convirtiendo en un negocio rentable, la banca
de inversiones han empezado a incluirla en sus acuerdos con
los inversionistas, mientras que las aseguradoras están
tratando de resolver la manera de asegurarla. También,
los empresarios han desarrollado bancos de humedales en respuesta
a la necesidad de los promotores de bienes raíces de
los Estados Unidos de mitigar el daño a los humedales.
Estas reacciones no siempre son benignas; por ejemplo, algunos
promotores chilenos de eco-bienes raíces venden mucho
más lotes en sus áreas de conservación
que los prometidos y diluyen los beneficios ambientales recibidos
por todos los compradores.
Los
gobiernos también juegan un papel importante en los mecanismos
basados en el mercado. Además de elaborar las políticas
y los marcos legales, los gobiernos pueden ser compradores y
vendedores importantes de servicios y, a menudo, son intermediarios
activos.
• El gobierno como comprador. Los proveedores
municipales de agua y los productores paraestatales de HEP son
compradores notables del sector público de servicios
de cuencas hidrológicas. (11) El sistema
de ICMS-E de Brasil ofrece un ejemplo interesante de la manera
en que los gobiernos estatales compran servicios ambientales,
tales como la conservación de la biodiversidad y la protección
de cuencas hidrológicas a los municipios. Las reglas
de distribución del ICMS-E actúan como una lista
de precios implícita de los servicios ambientales que
el gobierno quiere comprar, y los municipios han respondido
proporcionándolos. No obstante, con frecuencia la participación
gubernamental se limita a implementar mecanismos basados en
el mercado, debido a la rigidez de las leyes, las cuales restringen
su capacidad para introducir nuevas tarifas para los usuarios
de los recursos y establecen limitantes al uso de fondos públicos.
Por ejemplo, en Costa Rica no se puede disponer de fondos públicos
para contratar a los propietarios de tierra sin escrituras.
La modificación de estas restricciones puede ser complicada
y políticamente sensible.
• El gobierno como vendedor. Con frecuencia,
los bosques son propiedad de la nación. Las dependencias
gubernamentales que administran los bosques muchas veces adolecen
de presupuestos crónicamente escasos, y consideran cada
vez más los mecanismos del mercado como un componente
clave de su estrategia financiera a largo plazo. Por ejemplo,
el Ministro de Medio Ambiente de Ecuador ha sido el mayor impulsor
del fondo de agua emergente de Quito; y se espera que financie
la administración de las reservas ecológicas de
Cayambe Coca y Antisana. Asimismo, Costa Rica pretende recibir
los pagos de la bioprospección a través del Instituto
Nacional de Biodiversidad (INBio) para ayudar a financiar el
sistema nacional de áreas de conservación.
• El gobierno como intermediario. Los gobiernos
pueden catalizar los mecanismos del mercado no sólo a
través de acciones legales (como en el caso de los programas
de permisos comerciables para controlar la contaminación)
sino también con el ofrecimiento de servicios intermediarios
que vinculen a los compradores con los vendedores. El FONAFIFO
de Costa Rica es un buen ejemplo de intermediación. Asimismo,
los gobiernos pueden estimular los pagos del mercado al proporcionar
información, asesoría y capacitación. Por
ejemplo, el Instituto Central de Investigación y Capacitación
de Conservación del Suelo y Agua (CSWCRTI) prestó
estos servicios a Sukhomajri para apoyar el desarrollo del sistema
de reparto de beneficios para la protección de la cuenca.
Las
ONG locales y los grupos comunitarios muchas veces juegan un
papel crítico cuando trabajan con los pequeños
propietarios para prestar servicios, o bien, cuando organizan
a los compradores de servicios. Por ejemplo, las ONG locales
organizaron la participación de los pequeños propietarios
en el programa PSA de Costa Rica y en la certificación
del café bajo sombra en Chiapas y El Salvador. En Quito,
el FONAG depende de las ONG ecológicas locales para poner
en marcha actividades de protección de cuencas hidrológicas.
Desde el punto de vista de la demanda, se espera que los grupos
comunitarios de usuarios inscriban a los consumidores de agua
de pequeña escala en el mercado de los servicios de la
cuenca hidrológica de Quito. En Sukhomajri, la Sociedad
Administrativa del Recurso de la Colina desempeñó
un papel medular al cobrar los pagos de los usuarios de agua
y al distribuir los ingresos.
Las
organizaciones donadoras y las ONG internacionales también
han contribuido de diferentes maneras en el crecimiento de los
mercados de servicios ambientales. Algunas de ellas son compradoras
importantes de servicios ambientales globales, como la captación
de carbono y la protección de la biodiversidad. Con este
fin, se estableció el Fondo Mundial para el Medio Ambiente
(GEF), dedicado a compensar a los países en desarrollo
por el costo adicional de inversiones que generan tanto servicios
ambientales globales como beneficios para el desarrollo local;
esencialmente, se trata de un fondo dedicado a comprar servicios
ambientales globales (Dixon y Pagiola, 2001). Las agencias donadoras
y las ONG internacionales también han facilitado el establecimiento
y la administración de mecanismos de mercado, y han ayudado
a superar los problemas que ocasionan los costos iniciales y
las limitaciones técnicas. Por ejemplo, el Banco Mundial
proporciona conocimientos técnicos, financiamiento y
la creación de capacidad para establecer los pagos por
servicios ambientales en varios países, sobre todo en
América Latina (Pagiola y Platais, próxima publicación).
De la misma manera, el Banco Mundial estableció el Prototipo
de Fondo de Carbono (PFC) para iniciar el mercado de contrapartidas
de carbono. Las aportaciones de The Nature Conservancy para
el desarrollo de FONAG y el diseño de Rainforest Alliance
del Sello Eco-OK para los productos propicios para la biodiversidad
brindan estímulos similares en momentos clave.
¿Cómo
surgen los mecanismos basados en el mercado?
Los
mercados de servicios ambientales no se diseñan completamente
en la mesa de trabajo o en la computadora de algún analista.
Más bien, evolucionan con el tiempo de acuerdo con las
circunstancias locales. El comprender cómo y por qué
han surgido diferentes iniciativas puede ayudar a identificar
los determinantes o impulsores clave de los mecanismos exitosos
basados en el mercado.
Impulsores
de la demanda
Éstos
reflejan la creciente valoración de los servicios ambientales
forestales por parte de los consumidores, junto con la mayor
conciencia de las amenazas que estos servicios enfrentan. Así,
el programa exitoso de protección de la cuenca hidrológica
de Sukhomajri surgió de la creciente preocupación
de la ciudad de Chandigarh por la sedimentación del Lago
Sukhna. Asimismo, los proveedores de electricidad y agua de
Quito ayudaron a establecer el FONAG en respuesta a la degradación
de las áreas protegidas de donde provenía su agua.
De manera similar, los inversionistas en las APP de Chile respondieron
a la degradación de los bosques naturales.
El
deseo de algunas empresas de ser verdes – o aparentar ser verdes
– por razones de relaciones públicas y para prevenir
la crítica de las ONG es un aspecto importante en la
creación de muchos mecanismos. La Cervecería Costa
Rica celebró un contrato de protección de cuenca
hidrológica con FONAFIFO en parte por dichas razones.
(12) De la misma manera, en el caso de Scolel
Té, los compradores de créditos de captación
de carbono parecen estar motivados por cuestiones de ética
personal, así como por objetivos de relaciones públicas.
Dichos motivos pueden ayudar a superar los defectos de los mecanismos
emergentes basados en el mercado, como el conocimiento limitado
de los vínculos entre el bosque y la hidrología.
Sin embargo, es probable que el número de consumidores
motivados principalmente por consideraciones éticas sea
limitado. Los intentos por duplicar estos mecanismos u otros
parecidos o, de hecho, por ampliar el alcance de los mecanismos
existentes, podrían toparse con consumidores más
exigentes. (13).
Impulsores
de la oferta
Éstos
reflejan el deseo de los usuarios de la tierra, planificadores
y propietarios de obtener más ingresos de sus actividades
de manejo forestal. Por ejemplo, muchas grandes empresas que
aprovechan el bosque tienen plena conciencia del valor potencial
del carbono de las tierras que manejan. Sin embargo, en el caso
de los proveedores que no cuentan con información de
los mercados de servicios ambientales, o que están mal
organizados, el ímpetu para crear mecanismos basados
en el mercado normalmente proviene de las ONG y otros grupos
que trabajan en su representación.
Los
impulsores normativos
Con
frecuencia, éstos son factores críticos de la
creación de los mecanismos basados en el mercado. La
mayoría de los gobiernos imponen normas ambientales cuantitativas,
pero cada vez más éstas vienen acompañadas
de mecanismos basados en el mercado, con el objeto de reducir
los costos de ejecución. Los mecanismos de flexibilidad
bajo el Protocolo de Kyoto y el sistema de la banca de humedales
de los Estados Unidos son ejemplos de sistemas normativos relacionados
con mecanismos de mercado.
Intermediarios
y proveedores de servicios auxiliares
En
algunos casos, éstos son impulsores importantes. Particularmente,
en el mercado de carbono, los proveedores de servicios auxiliares
como las aseguradoras y los certificadores han asumido un papel
catalítico: promueven un mayor uso de mecanismos flexibles
por medio de los cuales esperan generar más negocios.
De manera similar, la banca de humedales de los Estados Unidos
busca la flexibilidad para cumplir con sus metas de mitigación.
La
estructura y el rendimiento de los mecanismos basados en el
mercado también ejercen una fuerte influencia de la distribución
del poder político y financiero entre los compradores,
vendedores e intermediarios. En algunos casos, los intereses
creados pueden bloquear la introducción de sistemas de
pago en su totalidad, como lo muestra la dificultad para repetir
el éxito de Sukhomajri en otras cuencas. En muchos pueblos,
los terratenientes poderosos han puesto resistencia a la introducción
de sistemas similares de reparto de beneficios. Asimismo, algunas
empresas de servicios públicos se han resistido a la
introducción del pago por los servicios de agua y han
preferido pasar la carga de conservación a otras dependencias.
Los grupos poderosos también pueden ejercer una influencia
en la estructura de los mecanismos de pago como se ve, por ejemplo,
en el diseño de FONAG de Quito.
Una
vez creados, los mecanismos basados en el mercado pueden producir
intereses establecidos debido a su éxito. Aunque, por
lo general, esto es positivo, también puede ocasionar
dificultades. Por ejemplo, los participantes actuales del programa
PSA de Costa Rica se oponen a las medidas orientadas a crear
objetivos más específicos, ya que es probable
que muchos de ellos sean eliminados del programa como consecuencia.
En el mercado emergente de captación de carbono, existe
el peligro de que las reglas mal previstas que limitan el acceso
al mercado (a través de restricciones de las actividades
de uso de suelo elegibles) generen intereses en los primeros
participantes, a quienes les convendría impedir la entrada
de nuevos proveedores por temor a disminuir los precios de los
activos.
¿Cuáles
son los costos de transacción?
Todos
los mecanismos descritos en este libro contienen dos tipos de
costos: los costos iniciales de establecimiento y los costos
de operación del mecanismo una vez instalado. (14)
Dichos costos incluyen tanto los gastos financieros como los
costos no monetarios (como la inversión de tiempo) aportados
por los diversos participantes.
Los
costos iniciales
Los
costos para establecer el mecanismo incluyen los costos para
aclarar los factores técnicos (por ejemplo, entender
el vínculo entre bosques y agua), establecer la organización
adecuada y asegurar la aplicación de un marco legal que
lo respalde.
• Técnicos . Los mecanismos basados en
el mercado requieren de un claro entendimiento del papel de
los bosques en la prestación de servicios. El trabajo
preparatorio que se lleva a cabo en la Columbia Británica
para la captación de carbono en los bosques es un ejemplo
de lo que esto significa. La asignación de pocos fondos
a la investigación puede reducir los costos a corto plazo,
pero es probable que socave su sustentabilidad en el mercado
a largo plazo.
• De organización . Los mecanismos basados
en el mercado requieren, con frecuencia, de una red complicada
de organizaciones de respaldo para manejar, monitorear y cobrar
los pagos. En Chiapas, se hicieron esfuerzos considerables para
fortalecer la capacidad de las organizaciones locales para asumir
tareas como la extensión. El Salvador ya tenía
organizaciones razonablemente fuertes que apoyaban a los productores
de café, por lo cual se logró avanzar más
rápido hacia la certificación de los productores
de café bajo sombra. Los costos de organización
claramente serán más elevados entre más
beneficiarios y/o proveedores participen, y entre más
diverso sea cada grupo.
• Legales . Uno de los requisitos legales más
importantes es asegurar la clara definición de los derechos
de propiedad de las tierras y de los beneficios ambientales
– una tarea que muchas veces es costosa y políticamente
sensible. Asimismo, cuando las dependencias gubernamentales
se involucran como compradores o vendedores de servicios ambientales,
puede ser necesario realizar cambios en sus mandatos o responsabilidades.
Por ejemplo, las empresas abastecedoras de agua, como la AyA
de Costa Rica, necesitan la autorización de los reguladores
para cobrar cuotas adicionales. Costa Rica tuvo que promulgar
una ley especial que establecía el principio de pagar
por los servicios ambientales, creó FONAFIFO y distribuyó
los fondos. No obstante, este procedimiento tan extenso no siempre
es necesario. Por ejemplo, la Ley del Medio Ambiente de El Salvador
faculta al Ministerio del Medio Ambiente a efectuar pagos por
servicios ambientales, aunque sólo en términos
generales. Aun cuando sea necesario establecer leyes adicionales
(por ejemplo, para asegurar la participación de los proveedores
de electricidad y de agua), en este caso, la ley ya provee los
cimientos sobre los cuales se puede edificar.
Los
costos iniciales de los participantes también pueden
ser importantes y no siempre visibles. Los usuarios de las tierras
que solicitan su ingreso en el programa PSA de Costa Rica, por
ejemplo, deben elaborar un plan administrativo detallado. Asimismo,
los productores de café que pretenden la certificación
de su café bajo sombra, deben adaptar sus sistemas de
producción para satisfacer los diferentes criterios.
Si no se toman en cuenta estos requisitos, la subestimación
del costo del mecanismo y la sobreestimación de los incentivos
para participar podrían ser significativos.
Las
organizaciones externas, como los donadores bilaterales y multilaterales
y las ONG suelen desempeñar una función catalítica
durante el arranque al proporcionar asistencia financiera esencial
o los conocimientos técnicos que ayudan a poner en marcha
los mecanismos. Así, el GEF apoya el establecimiento
de mecanismos de certificación del café bajo sombra
y de otras cosechas favorables para la biodiversidad, con la
expectativa de que esto creará un mercado autosustentable
que ayudará a preservar la biodiversidad. Las agencias
externas también pueden ayudar a asegurar que los agricultores
y otros grupos marginados no se excluyan de los mecanismos basados
en el mercado. Por ejemplo, el Departamento de Desarrollo Internacional
(DFID) del Reino Unido apoya el proyecto de Scolel Té
en un intento por asegurar que los grupos pobres tengan acceso
al mercado emergente de carbono.
Costos
operativos
Una
vez que el mecanismo se ponga en marcha, habrá costos
continuos asociados con el monitoreo del desempeño, la
ejecución de las reglas, y por supuesto, las renegociaciones
cuando expire el contrato original, o cuando una o ambas partes
lo consideren insatisfactorio. Idóneamente, el mismo
mecanismo cubrirá los costos de operación. Cuando
esto no se pueda lograr, es poco probable que el mecanismo sea
sustentable.
La
magnitud de los costos de arranque y de operación depende
en parte del nivel de madurez del mercado; se pueden esperar
problemas de crecimiento en los mercados nacientes. A medida
que los mecanismos basados en el mercado para los servicios
ambientales forestales se generalicen y maduren, surgirán
sistemas de pago más sofisticados que ayudarán
a controlar los costos. Unos ejemplos incluyen la formación
de asociaciones de productores y grupos de usuarios, contratos
normalizados, intermediarios más sofisticados como el
FONAG de Ecuador, y nuevas herramientas de administración
de riesgos como los seguros para contrapartidas de carbono.
Debe
haber un equilibrio entre los costos de transacción y
la eficacia con que el mecanismo presta el servicio deseado.
Lo más probable es que los sistemas de pagos por servicios
ambientales sean eficaces al prestar los servicios deseados
cuando se especifican los objetivos. Llevado a un extremo, esto
puede significar un pago diferente por cada uso de suelo diferente
por cada terreno participante. Este método claramente
sería poco práctico; los costos de transacción
para operar este tipo de sistema superarían los beneficios
en poco tiempo. En el otro extremo, sería barato poner
en marcha un sistema de pagos no diferenciados según
objetivos específicos para una serie homogénea
de usos de suelo, pero probablemente sería muy poco eficaz.
Es necesario encontrar un método intermedio. El programa
PSA de Costa Rica tiende a enfatizar los bajos costos de transacción,
aunque durante los últimos años se han hecho intentos
por especificar más los objetivos. El Salvador planea
dar más importancia a los objetivos específicos
y aceptar el hecho de que esto puede significar costos de transacción
más elevados.
¿Qué
tan efectivos son los mecanismos basados en el mercado?
Este
Capítulo pretende identificar algunas cuestiones clave
que se tienen que abordar para lograr la creación de
los mercados de servicios ambientales forestales. Por supuesto,
los mecanismos basados en el mercado no terminan en sí
mismos; están diseñados para lograr ciertos objetivos
y, al final, se les debe juzgar en la medida en que lo logren.
(15) Dichos objetivos incluyen la conservación
forestal además de las metas más amplias de desarrollo
rural y reducción de la pobreza. La experiencia con los
mecanismos basados en el mercado todavía es relativamente
limitada y aún está por verse hasta qué
punto se pueden lograr las diversas expectativas con las clases
de iniciativas descritas en este libro. Con esto en mente, pretendemos
llegar a algunas conclusiones iniciales respecto a la eficacia
de los mecanismos alternativos de mercado y los factores que
influyen en su productividad. Luego plantearemos los factores
que probablemente afectan su sustentabilidad.
¿Hasta
qué punto los mecanismos basados en el mercado promueven
la conservación?
La
amplia gama de mecanismos y los problemas que abordan los mecanismos
basados en el mercado nos muestran que no es posible evaluar
de manera uniforme su eficacia para promover la conservación
forestal. Algunos mecanismos pretenden conservar las tierras
forestales existentes, algunos ampliarlas, otros modificar la
manera en que se administran y otros reducir el costo del cumplimiento
de los reglamentos. No obstante, se pueden aplicar dos criterios
básicos para analizar la eficacia de estos mecanismos:
la medida en que capten participantes e influyan en su conducta,
y la extensión y naturaleza del bosque que a fin de cuentas
se conserva. Es claro que el segundo criterio se aplicará
sólo si se cumple el primero.
Aparentemente,
la mayor parte de los mecanismos planteados en este libro ha
tenido bastante éxito en la captación de participantes.
Entre los mecanismos dirigidos al agua, Sukhomajri ha logrado
involucrar a toda la población de la cuenca hidrológica,
mientras que el FONAFIFO de Costa Rica ha captado cinco veces
más participantes de lo que puede costear. Entre los
mecanismos dirigidos a la biodiversidad, el proyecto de café
de Chiapas rebasó su meta de certificación en
20 por ciento, a pesar de las condiciones institucionales difíciles
en las que operó (aunque su relativo éxito se
debió al sobreprecio que se podía obtener por
ofrecer el café con el atributo de ser orgánico
y no por ser cultivado bajo sombra); el ICMS-E de Brasil ha
detonado una expansión considerable del área de
conservación de Paraná y de Minas Gerais; y se
han elaborado diversos planteamientos nuevos para APP con el
fin de satisfacer la demanda en Chile. La mayoría de
los mecanismos dirigidos al carbono todavía están
en la etapa de planeación, pero el proyecto de Scolel
Té ha captado una gran participación en las áreas
especificadas. La única excepción de este marco
en general exitoso es la prospección de la biodiversidad.
Después de considerarse como la fuente principal de financiamiento
para la conservación forestal, la bioprospección
se considera ahora, en términos generales, como un complemento
modesto de las otras fuentes de financiamiento (16).
Hasta ahora, el proyecto de café bajo sombra ha sido
decepcionante, pero el éxito del café orgánico
y de comercio justo, así como el giro hacia la creación
de un súper sello que abarque todos los criterios de
café sustentable, son motivos de optimismo.
Un
análisis meticuloso de los casos que se presentan en
este libro ofrece una perspectiva más clara, junto con
las diferentes condiciones de los mecanismos que probablemente
ofrecen incentivos atractivos para los administradores forestales.
En particular, se debe notar que el grado en que un mecanismo
específico brinda incentivos a los manejadores forestales
para realizar actividades de conservación, no depende
únicamente del monto y la forma de pago, sino también
de los costos de oportunidad que representa la conservación.
Así, mientras que el sistema de PSA de Costa Rica tiene
demasiados participantes inscritos, el pueblo de Heredia tuvo
que crear un sistema paralelo en su cuenca. Los pagos de US$40/hectárea/año,
que en otros casos han generado solicitudes que cubren un millón
de hectáreas de bosque, no son suficientes para la cuenca
de Heredia, donde el costo de oportunidad de la tierra es alto
debido a las rentabilidad del uso agrícola del suelo.
Asimismo, la mayoría de las APP de Chile se crearon en
áreas relativamente aisladas, con potencial agrícola
limitado. Aunque algunas autoridades locales se quejan de que
las APP limitan las oportunidades de desarrollo local, la verdad
es que, por lo general, dicho potencial es de por sí
limitado; de no ser así, la mayoría de los compradores
no hubieran podido adquirir las tierras. En Brasil, el ICMS-E
indujo una mayor expansión de las áreas de conservación
en los municipios con alternativas de uso de suelo muy limitadas.
La
Figura 15.2 muestra la interacción entre los beneficios
de la baja cuenca y los costos de oportunidad de la alta cuenca
en el caso de los pagos por protección de la cuenca hidrológica.
Es más probable que dichos sistemas sean efectivos cuando
los beneficios de la baja cuenca sean altos (lo cual ocasiona
una alta disponibilidad de pagar) y los costos de oportunidad
de la alta cuenca sean bajos. La mayoría de los participantes
del programa PSA de Costa Rica, por ejemplo, son propietarios
de tierras en áreas con alternativas de uso de suelo
limitadas. Es posible que dichos sistemas se pongan en marcha
en situaciones donde tanto los beneficios de la baja cuenca
como los costos de oportunidad de la alta cuenca sean elevados,
aunque esto será más difícil de lograr
debido a que los márgenes de negociación serán
menores. Aún está por verse si Heredia logra involucrar
a los propietarios de tierras en su programa, con todo y sus
pagos más elevados. Cuando los beneficios de la baja
cuenca son bajos, por lo general, el uso de estos mecanismos
tiene poco alcance, aun cuando los costos de oportunidad de
la alta cuenca también sean bajos. Aunque este último
caso no justifica la creación de un mecanismo adecuado
para esa situación en particular, si ya existe un mecanismo
es posible que se aplique de manera efectiva. De hecho, una
gran parte del programa PSA de Costa Rica, que no se fijó
objetivos específicos, se encuentra en esta situación.
Una
de las principales atracciones de los mecanismos basados en
el mercado, por lo menos teóricamente, es que son sensibles
a las variaciones regionales de la demanda de servicios ambientales
y a los costos de la oferta. De aquí que la mayoría
de los mecanismos basados en el mercado tiendan a enfocarse
en los bosques que ofrecen niveles relativamente altos de servicios
específicos. Las APP de Chile se concentran en áreas
de gran belleza y de potencial recreativo. Los pagos por el
servicio de agua del programa PSA de Costa Rica también
se concentran en unas pocas cuencas específicas que cubren
menos del 1 por ciento del área actual del sistema (que
se incrementará entre el 10 y el 20 por ciento cuando
se apliquen los contratos actuales). No obstante, las áreas
protegidas por estos mecanismos no siempre tendrán la
más alta prioridad desde la perspectiva netamente de
la conservación. Por ejemplo, el café bajo sombra
protege a las áreas agrícolas ricas en biodiversidad,
pero no tan ricas como los bosques primitivos. Este problema
se analiza ampliamente en el caso de Chile. La mayoría
de las APP se han creado en áreas que ya estaban razonablemente
bien representadas en el sistema de áreas protegidas
públicas, lo que dejó muchos ecosistemas valiosos
desprotegidos. Más aún, la mayoría de las
APP no tienen las dimensiones suficientes para sostener a largo
plazo las poblaciones de la mayoría de las especies genéticamente
viables.
Aun
cuando un mecanismo no conserve las áreas de más
alta prioridad, éste puede desempeñar un papel
importante al permitir que otros esfuerzos se enfoquen en las
áreas de más alta prioridad. Más aún,
es posible canalizar el mecanismo de tal manera que sus beneficios
de conservación aumenten. Por ejemplo, el ICMS-E de Paraná
y Minas Gerais contiene criterios complejos relacionados con
el esfuerzo de dirigir la conservación a actividades
deseadas – incluyendo, en el caso de Paraná, un esfuerzo
para evaluar la conservación resultante.
En
este contexto, también es importante protegerse contra
la posibilidad de incentivos perversos. De la manera en que
actualmente están diseñadas las reglas de Kyoto
sobre los sumideros de carbono, es posible exacerbar la creciente
ventaja competitiva que las plantaciones manejadas intensivamente
tienen sobre los bosques naturales en los mercados globales
de madera. Aunque las plantaciones creadas después de
1990 potencialmente son elegibles para recibir créditos
de carbono, los bosques naturales no lo son. Esto puede socavar
aún más la posición competitiva de los
bosques naturales en la oferta global de madera, después
de una década de boicots por las ONG, prohibiciones de
explotación forestal, demandas de certificación
y otras presiones ejercidas por los reglamentos. Asimismo, las
utilidades más altas del café bajo sombra pueden
animar a los agricultores a convertir el bosque primitivo en
cafetales. Para evitar esta situación, los programas
de Chipas y El Salvador no certificarán los bosques recién
convertidos.
¿Qué
tanto contribuye el mecanismo al desarrollo rural y la reducción
de la pobreza?
Los
mecanismos basados en el mercado se basan en el intercambio
voluntario entre los compradores y vendedores y, en teoría,
deben beneficiar a todos los involucrados. Los compradores de
servicios sólo pagan lo que pueden aprovechar del servicio,
mientras que los vendedores sólo deben aceptar la remuneración
si ésta cubre todos sus costos, incluyendo los costos
de oportunidad del uso de suelo al que renuncia. Los intermediarios
participan en la medida en que puedan captar una parte de los
beneficios del comercio para compensar su aportación.
La
distribución de costos y beneficios tiene implicaciones
importantes para el apoyo de los mecanismos de mercado por parte
de los interesados y, por lo tanto, para su viabilidad a largo
plazo. Cuando los grupos o individuos clave sienten que son
perdedores netos del mecanismo del mercado, se puede esperar
que se opongan a la puesta en marcha del mecanismo y que amenacen
el éxito del mismo. Sin embargo, además de estas
consideraciones prácticas, el impacto potencial de los
mecanismos basados en el mercado en la pobreza es de interés
particular por razones éticas.
Los
mecanismos basados en el mercado pueden ser herramientas poderosas
para la reducción de la pobreza y el desarrollo rural.
En primer lugar, ofrecen un medio para aumentar los ingresos
de los pobres en las zonas rurales. Los pagos por los servicios
ambientales también ayudan a diversificar las fuentes
de ingresos de las familias y, por lo tanto, reducen los riesgos
y la vulnerabilidad. Hay indicios de que en Chiapas, uno de
los estados mexicanos más pobres de México, tanto
el proyecto de carbono de Scolel Té como el proyecto
de café bajo sombra de El Triunfo aumentaron los ingresos
de los campesinos de manera significativa. En segundo lugar,
cuando los mecanismos del mercado se asocian con las inversiones
de instituciones, educación y salud locales, se pueden
esperar resultados positivos adicionales. Cada vez se reconoce
más la importancia del capital social en todo el mundo.
Por lo tanto, las instituciones y la capacidad fortalecida de
la comunidad local pueden aprovecharse de diversas maneras.
El
grado en que los productores pobres pueden participar en los
mecanismos basados en el mercado está íntimamente
relacionado con la estructura del mercado resultante. En el
caso de los servicios de carbono y de café bajo sombra,
por ejemplo, los compradores cuentan con una amplia gama de
proveedores de dónde escoger. Los altos costos de transacción
incurridos al tratar con muchos productores pequeños
y dispersos, los colocan en una desventaja competitiva al ofrecer
sus servicios. Pueden ser necesarias las intervenciones activas
de agentes externos si existe participación de personas
de bajos recursos. Por ejemplo, sin la ayuda de DFID y GEF,
es poco probable que los pequeños propietarios de Chiapas
hubieran podido participar en los mercados de captación
de carbono y café bajo sombra. Por el contrario, en el
caso de la protección de las cuencas hidrológicas,
por lo general, los compradores no tienen más alternativas
que tratar con quien sea que administre las tierras en las cuencas,
muchas veces pequeños propietarios de bajos recursos.
De hecho, esta necesidad es tan fuerte que puede fomentar las
innovaciones en las instituciones. Por ejemplo, en Sukhomajri
el papel clave de los pobladores sin tierras para proteger sus
tierras comunales condujo al diseño de un mecanismo que
aseguraba su participación. Se tuvo que diseñar
un nuevo contrato del PSA de Costa Rica para proteger la cuenca
Platanar, debido a que la mayoría de los propietarios
del lugar carecían de las escrituras de sus propiedades
y, por ende, no podían participar en el contrato normal
del PSA.
Las
experiencias de Sukhomajri, el proyecto de Scolel Té,
y las iniciativas del café bajo sombra de Latinoamérica,
ofrecen las primeras enseñanzas de los factores que afectan
el impacto de los mecanismos del mercado en las personas pobres,
y la forma en que se pueden diseñar estos mecanismos
para maximizar su impacto positivo, a saber:
• Derechos de propiedad. Es muy probable que
las familias más pobres tengan derechos de propiedad
mal definidos sobre las tierras y los servicios ambientales
asociados. Puede ser necesario realizar esfuerzos especiales
para transparentar los derechos de propiedad y para asignarlos
correctamente a fin de asegurar que no se excluyan a los grupos
relativamente marginados. Una prioridad relacionada es considerar
el impacto potencial de dichos mecanismos en los pobres sin
tierra, incluyendo a los aparceros y trabajadores agrícolas.
• Instituciones cooperativas. Debido a que los
grupos más pobres tienden a tener parcelas más
pequeñas (si las tienen), menos escolaridad y menos contactos
con los compradores potenciales, enfrentan obstáculos
significativos para tener acceso a los mecanismos del mercado.
Los acuerdos de cooperación constituyen un mecanismo
valioso para superar dichos obstáculos y, en los casos
descritos en este libro, son más valiosos cuando los
pequeños propietarios necesitan coordinar la administración
de la tierra y la oferta de los servicios. En el proyecto Scolel
Té de carbono, por ejemplo, la cooperación de
los campesinos ha sido esencial para satisfacer la demanda de
contrapartidas de carbono. Los mecanismos cooperativos también
ayudan a resolver los conflictos entre los terratenientes y
las familias sin tierras, como se ve en el caso de Sukhomajri.
• Definición del producto. Es necesario
tener cuidado al diseñar los mercados para no excluir
la participación de los pobres. La introducción
de bienes que se ajustan a las estrategias de sustento flexibles
y a corto plazo, los harán más accesibles a las
familias más pobres. Por ejemplo, se dedicó un
esfuerzo considerable al diseño de los criterios de certificación
del café bajo sombra que los pequeños propietarios
de Chiapas pudieran cumplir – no fue una tarea fácil
ya que las preferencias de los consumidores tienden a imponer
criterios más estrictos y onerosos. Asimismo, en el proyecto
Scolel Té de carbono, los trabajadores elaboraron contrapartidas
de carbono transparentes, sencillas y flexibles para adecuarlas
a las necesidades de las comunidades locales. En lo que a esto
se refiere, son especialmente preocupantes las restricciones
existentes bajo CDM sobre la elegibilidad de la prevención
de deforestación y algunas otras actividades de almacenaje
de carbono que son relativamente accesibles para los pobres.
• Acceso al financiamiento inicial. Con frecuencia,
los participantes de los mecanismos del mercado necesitan soportar
los costos iniciales. Puede ser necesario el apoyo financiero,
ya sea a través de subsidios directos o soporte técnico,
para que participen los productores pobres. Éste es el
caso particular de los mercados más competitivos como
los de créditos de carbono y café bajo sombra.
¿Qué
tan viable a largo plazo es el mecanismo?
Es
aún más difícil evaluar la viabilidad futura
de los mecanismos estudiados en este libro que su eficacia,
debido a que la mayoría son relativamente novedosos.
Se pueden distinguir tres niveles de viabilidad a largo plazo:
la demanda continua de los servicios ambientales que se venden;
la capacidad para prestar estos servicios continuamente y la
viabilidad de la estructura institucional que se creó
para que funcione el mecanismo.
La
demanda continua de los servicios que se venden es en parte
exógena, dependiendo de factores como el crecimiento
demográfico, crecimiento económico, etc. En el
caso de algunos servicios, como el agua potable, es probable
que la demanda siga creciendo en el futuro previsible. La demanda
de otros servicios puede ser más variable. Por ejemplo,
la demanda de protección de la biodiversidad puede ser
altamente sensible a las condiciones económicas cambiantes.
¿Estarán igual de dispuestos los consumidores
a pagar una prima por el café propicio para la biodiversidad
durante una recesión que durante una época de
crecimiento rápido? Otro factor exógeno importante
es el riesgo de competencia de tecnologías alternativas
de menos costo. Esto es más evidente en el caso de la
prospección de la biodiversidad, donde la competencia
de la química sintética ha socavado el valor de
la oferta de las áreas naturales.
La
demanda continua por medio de un mecanismo en particular también
depende de la experiencia de dicho mecanismo en cuanto a la
prestación de los servicios que ofrece. Si no se materializan
los servicios, es probable que los compradores dejen de efectuar
los pagos de inmediato. Parece que el mayor riesgo de una reacción
negativa está en el mercado de servicios de una cuenca
hidrológica, donde el entendimiento científico
de los vínculos entre los bosques y la hidrología
es menor, lo que genera el riesgo de que la prestación
de dicho servicio no se materialice. Es importante el monitoreo
cuidadoso, tanto para documentar la prestación del servicio
a los compradores como para mejorar la operación del
mecanismo. Los diseñadores de mecanismos de carbono han
hecho esfuerzos considerables para solucionar problemas de monitoreo,
incluyendo la necesidad de la verificación independiente.
Asimismo, los mecanismos de la biodiversidad casi siempre han
incluido esfuerzos de monitoreo, aunque a veces toman la forma
de encuestas esporádicas en lugar de monitoreo continuo.
Son los mecanismos de agua los que dedican menos esfuerzo a
este aspecto, si es que lo han hecho. Por ejemplo, el programa
PSA de Costa Rica sólo monitorea la realización
de actividades acordadas de reforestación y conservación
forestal, pero no el impacto resultante en el suministro de
agua.
La
sustentabilidad del marco institucional donde evolucionan los
mercados está íntimamente vinculada con la sustentabilidad
de la oferta y la demanda. En la mayoría de los casos,
probablemente ninguna de éstas es estática. Más
bien las instituciones, ya sea del mercado, reguladoras o cooperativas,
están en constante evolución en respuesta a las
preferencias o equilibrios de poder cambiantes. Cuando los mecanismos
del mercado logran el apoyo de grupos más poderosos y
generan pagos más cuantiosos, es probable que se generen
mayores inversiones en las instituciones de apoyo y que se vuelvan
más sofisticados. No obstante, cuando los principales
interesados rechazan los mecanismos del mercado y no logran
generar las transferencias financieras deseadas, pueden quedar
abandonados.
Conclusiones
Existe
una necesidad urgente de nuevas medidas para financiar la conservación
forestal y, de manera más generalizada, para fomentar
que los usuarios de las tierras presten servicios ambientales
de relevancia. Igualmente, existe una necesidad de nuevas oportunidades
económicas para sostener y mejorar el nivel de vida,
sobre todo en las áreas rurales marginadas. Al parecer,
los mecanismos basados en el mercado ofrecen mucho más
ventajas que los métodos convencionales de conservación
forestal, incluyendo la posibilidad de movilizar un nuevo financiamiento
de los consumidores de los servicios ambientales, una mejor
correlación entre el financiamiento y la oferta y, con
esto, una prestación más eficaz de servicios ambientales
en función de los costos, así como ingresos adicionales
y diversificados para el desarrollo rural.
Los
mecanismos basados en el mercado todavía están
en su etapa inicial y queda mucho por aprender. Existe el peligro
latente del exceso de entusiasmo. En los últimos años,
el interés en los mecanismos basados en el mercado ha
conducido a la proliferación de programas, algunas veces
mal elaborados. Existe un gran potencial para la decepción.
Para evitar este peligro y para que la aplicación de
los mecanismos basados en el mercado sea exitosa, es necesario
tener mucho cuidado. Aunque los principios son sencillos, ponerlos
en práctica no lo es. Los estudios detallados recopilados
en este libro pretenden mejorar el proceso de aprendizaje mediante
la presentación de la manera en que se aplican estos
mecanismos en una amplia variedad de situaciones.
A
lo largo de este análisis, hacemos hincapié en
las preguntas que es necesario plantearse para crear y poner
en marcha los mecanismos basados en el mercado. Todavía
nos queda mucho por entender sobre estos mecanismos para responder
a todas las preguntas. No obstante, los casos que se analizan
en este libro sugieren algunas enseñanzas iniciales generales.
• Un sólo tamaño no es adecuado para todos . Ninguno de los mecanismos descritos en este libro
se puede aplicar universalmente. Aun cuando los mecanismos son
similares, los detalles de su aplicación probablemente
difieren bastante en vista de las condiciones técnicas,
económicas e institucionales locales.
• Identificar claramente los servicios que se prestan . Los compradores potenciales no están interesados
en los servicios forestales genéricos, ni siquiera en
los servicios de agua o de biodiversidad. Más bien, están
interesados en el agua limpia, un suministro de agua confiable
durante la temporada de sequía, o en el acceso a la información
genética. Sin un claro entendimiento de los servicios
específicos que presta un bosque en particular y a quién
los proporciona, será difícil generar mecanismos
basados en el mercado.
• Entender y documentar los vínculos entre los
bosques y los servicios. Entender cómo se generan
estos servicios es igual de importante que identificarlos. Con
demasiada frecuencia, los mecanismos dependen de las creencias
populares de que los bosques prestan servicios como el mejor
suministro de agua. A veces, estas creencias populares están
equivocadas y el resultado es que se toman medidas erróneas.
Aun cuando las creencias populares son ciertas, muchas veces
no son suficientemente precisas para permitir el diseño
de mecanismos efectivos. Por ejemplo, ¿qué clase
de bosque es más efectivo para mejorar el suministro
de agua y dónde se debe ubicar? ¿Qué tan
compatibles son los otros usos? Sin las respuestas para preguntas
como éstas, es poco probable que el mecanismo funcione
con eficacia.
• Empezar con la demanda y no con la oferta. Al enfocarse en la demanda de servicios y preguntar cómo
se puede cumplir mejor, es más probable que se genere
un mecanismo efectivo y sustentable. Sin la demanda, no puede
haber mercado alguno. Al iniciar del lado de la oferta se corre
el riesgo de elaborar mecanismos que presten los servicios equivocados
en los lugares equivocados, o a precios que los compradores
no están dispuestos a pagar. Pronosticamos que los mecanismos
basados en la oferta tendrán una tasa de mortandad mayor
que los mecanismos basados en la demanda.
• Eficacia del monitoreo. La eficacia del monitoreo
es esencial si se va a proporcionar documentación a los
compradores para confirmar lo que están comprando y para
ajustar el funcionamiento del mecanismos si se presentan problemas.
Paralelamente, los requisitos del monitoreo excesivamente gravosos
pueden desalentar a los proveedores potenciales sin otorgar
necesariamente más garantías a los compradores.
Es una preocupación continua encontrar el equilibrio
justo entre la información y los costos de cumplimiento,
como se ve en el caso de los mercados de madera y productos
agrícolas certificados.
• Diseñar mecanismos flexibles. Los mecanismos
basados en el mercado también deben ser lo suficientemente
flexibles para responder a las condiciones cambiantes de la
demanda y la oferta y para mejorar el conocimiento sobre cómo
el bosque genera servicios. Éstos deben compensar los
esfuerzos por ampliar y mejorar la prestación de servicios,
así como por reducir costos, al mismo tiempo que reducen
al mínimo los incentivos para los que pretenden no pagar
la renta o el precio justo.
• Asegurar la participación de los pobres. Los mecanismos basados en el mercado tienen un gran potencial
para proporcionar fuentes de ingresos adicionales a los usuarios
de tierras rurales, además de que reducen el riesgo mediante
la diversificación y otros beneficios indirectos. No
obstante, para aprovechar este potencial muchas veces se requieren
esfuerzos particulares que aseguren que no se excluya a los
pobres, como el aseguramiento de la tenencia de la tierra de
los grupos marginados, el apoyo a las instituciones cooperativas
para convenir y negociar servicios, el acceso a la capacitación
y capital de arranque y, por supuesto, el diseño del
mercado.
Los
casos descritos en este libro sugieren que los mercados diseñados
cuidadosamente para los servicios ambientales forestales pueden
contribuir de manera importante con la mejoría ambiental
y el desarrollo rural. Aunque la mayoría de las iniciativas
están en las primeras etapas de desarrollo, todas ofrecen
lecciones provechosas y la inspiración para mayores innovaciones
en esta área de cambios rápidos, para el beneficio
tanto de los bosques como de las personas.
Notas
(1)
Se debe tener en mente que las fallas de mercado no son la única
fuente de amenazas a los bosques. Las fallas de gobierno también
juegan un papel importante (Barbier y colegas, 1994; Binswanger,
1991; Browder, 1985; Mahat, 1988; Repetto y Gillis, 1988; Schneider,
1994). La reducción o eliminación de los subsidios
que fomentan la destrucción de los bosques, incluyendo
el apoyo gubernamental para la agricultura extensiva o la construcción
de caminos en áreas ecológicamente sensibles,
puede ser igualmente, o más, importante. Asimismo, se
puede lograr mucho con el fortalecimiento de las leyes de responsabilidad
civil que regulan las reclamaciones por daños ambientales,
o con la introducción de requisitos de reportes ambientales
más extensivos para las empresas privadas. Dichas reformas
quedan fuera del alcance de este libro, pero pueden generar
incentivos poderosos para la conservación.
(2)
Aunque la captación de carbono es de muchas maneras un
bien público puro (su consumo es no-exclusivo y no-rival),
el mercado de los servicios de captación de carbono produce,
de hecho, un bien privado exclusivo: los certificados de reducción
de emisiones (véase el Capítulo 2).
(3)
La mayoría de estas incertidumbres se resolvieron con
los acuerdos políticos celebrados en Bonn (Julio, 2001)
y en Marrakesh (Noviembre, 2001) aunque los detalles clave siguen
sin decidirse. Bajo estos acuerdos, sólo la reforestación
y la forestación son elegibles en los países no
incluidos en el Anexo 1, e inclusive están sujetas a
reglas específicas. Sin embargo, aún no se han
aclarado las definiciones de reforestación y forestación
y hay dudas respecto a las actividades relacionadas como la
fertilización de plantíos o la agrosilvicultura.
Los políticos también dejaron la puerta abierta
a los cambios de las reglas de elegibilidad para el siguiente
periodo de compromiso a partir de 2012.
(4)
Obviamente, ésta es la perspectiva antropocéntrica.
Para una discusión de los diferentes métodos de
evaluar los servicios de ecosistema, véase Goulder y
Kennedy (1997).
(5)
Cuando es posible efectuar transferencias de agua entre cuencas,
como es el caso de muchos sistemas de suministro de agua de
las grandes ciudades, tiene sentido definir la zona de captación
de interés de tal manera que incluya a todas las cuencas
hidrológicas de donde el sistema toma su agua. Aun así,
puede ser que el sistema no considere que los servicios de agua
prestados por las diferentes partes de la zona de captación
sean intercambiables, dadas las diferencias en los costos de
transportación.
(6)
Aunque el carbono captado de diferentes maneras y en diferentes
lugares puede contribuir de igual forma a frenar el calentamiento
global, se puede esperar que los compradores discriminen entre
los activos alternativos de carbono con base en el precio y
el riesgo, como se ve en el Capítulo 14.
(7)
Algunos compradores de carbono (como los del ejemplo de Scolel
Té) se han motivado por las consideraciones éticas
o de relaciones públicas en vez de hacerlo por la necesidad
de lograr las metas de reducción de emisiones de acuerdo
con el Protocolo de Kyoto. Obviamente, dichos compradores no
tienen las restricciones de las reglas de Kyoto, así
que el requerimiento principal es darles un producto que encuentren
aceptable. Sin embargo, es probable estos compradores sean mucho
menos que los que necesitan cumplir con los límites de
emisiones de Kyoto. Más aún, mientras crece el
mercado y se dispone de más productos de captación
de carbono que cumplan con el Protocolo de Kyoto, es probable
que los compradores que no se sujetan a las reglas de Kyoto
también comprarán los productos que cumplen con
dicho Protocolo. Por lo tanto, posiblemente el mercado de productos
de captación de carbono que no cumplen con el Protocolo
de Kyoto es bastante limitado.
(8)
Los pagos no siempre involucran transferencias financieras directas,
sino que pueden utilizar los diversos mecanismos en especie
y financieros con reparto de beneficios, diseñados para
adecuarse al contexto local, como en el caso de Sukhomajri.
Además, en algunos casos puede ser necesario tomar medidas
punitivas como parte de la ejecución de los mecanismos
basados en el mercado.
(9)
Murray (1994) describe un sistema parecido en la República
Dominicana.
(10)
Con el fin de reducir esta carga, se ha dedicado un esfuerzo
considerable a explorar la posibilidad de adquirir servidumbres
en lugar de títulos de propiedad de la tierra (Gustanski
y Squires, 1999). Un terrateniente que vende la servidumbre,
vende algunos de los derechos que tiene sobre la tierra – por
ejemplo, el derecho de explotar el bosque – pero retiene otros,
como el derecho a los productos no maderables siempre y cuando
sean compatibles con la servidumbre. The Nature Conservancy
es particularmente activo en esta área.
(11)
Por supuesto, finalmente, los pagos pasan a los consumidores
como cuotas adicionales explícitas o como parte de la
aplicación de las tarifas que pagan. Por ejemplo, en
Heredia se cobra una “tarifa por agua con ajuste ecológico”
mientras que el FONAG de Quito aplica parte de sus ingresos
existentes a la conservación.
(12)
FONAFIFO explora las maneras de aprovechar la disposición
similar de pagar por las relaciones públicas del programa
PSA con la presentación de un logotipo que podrán
ostentar los participantes.
(13)
Los esfuerzos por entender el uso de la contabilidad “de triple
resultado” (Elkington, 1997), donde las empresas complementan
los estados financieros tradicionales con un estado de su actuación
respecto a los indicadores sociales y ambientales, pueden hacer
que las empresas estén más dispuestas a participar
en instrumentos de conservación ambiental basados en
el mercado.
(14)
Ostrom y otros colegas (1993) añaden una tercera categoría
de costos: los costos estratégicos, asociados con la
negación de asumir responsabilidades, el consumo de servicios
sin pagar por ellos y la corrupción. Los costos estratégicos
tienden a ser más elevados cuando es difícil medir
la prestación de los servicios. Incluimos estos costos
como costos operativos o directos, según el caso.
(15)
Los métodos basados en el mercado para prestar servicios
ambientales forestales también se deben comparar con
los métodos que no se basan en el mercado, como la creación
de áreas protegidas por el gobierno o los reglamentos
que requieren la adopción de explotación forestal
de bajo impacto. Dicha comparación queda fuera del alcance
de este tomo.
(16)
Es posible que la ciencia y la industria todavía no se
den cuenta de todo el potencial de la diversidad biológica
natural; en este caso, un valor importante de la conservación
forestal es sencillamente la oportunidad continua de investigar
la riqueza genética y la bioquímica natural (el
valor de opción). La creación de un mercado para
dicho bien público puro es un reto trascendental.
