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Capítulo 4

 

Las políticas forestales y de conservación y sus impactos en las comunidades forestales

“En un gobierno policéntrico las autoridades políticas deberían apoyar la capacidad de autogobierno de los grupos y comunidades en todos los niveles de agregación [...] Las autoridades gubernamentales juegan papeles importantes en todos los niveles [...] Tal y como se espera, ellas deben proveer fundamentos legales estables para la operación de los mercados. Los funcionarios públicos deben dedicarse a alimentar la capacidad de autogobierno de los grupos.” (McGinnis 1999:16)

“Bajo un estilo de gobierno paternalista, el mismo gobierno puede convertirse en una forma de propiedad privada. Si se asume que la soberanía reside en un solo centro de poder, el ejercicio político pasa a ser una simple cuestión de quién ejerce ese poder, o quién posee esa oficina ... entonces, incluso, un orden democrático liberal se transforma en una forma de tiranía” (McGinnis 1999:16)

 

4.1. Las políticas forestales y de conservación a lo largo del siglo XX.

 

Revisión histórica

A lo largo del siglo XX el uso de los recursos forestales fue un tema de debate permanente. La polémica en torno al manejo de los bosques no ha dejado de ocupar a distintos sectores de opinión y del gobierno. Durante el siglo XX las políticas que afectan la gestión forestal han tenido un carácter fuertemente centralizado, el gobierno federal es el que ha decidido cuándo, cómo y quiénes deben manejar los bosques. Los dueños de los bosques vieron ir y venir diferentes políticas que incidieron en la permanencia o la desaparición de su capital natural. El análisis histórico de estas políticas, a la luz de los efectos que tuvieron en la población rural y sobre los bosques, resulta fundamental para el diseño de estrategias que permitan en el futuro proteger efectivamente los recursos naturales de México. En este capítulo haremos un análisis de la historia de las distintas políticas que han afectado la gestión forestal con énfasis en las repercusiones que estas políticas forestales y de conservación han tenido en las tres entidades federativas consideradas en este trabajo: Oaxaca, Michoacán y Quintana Roo. Como se ha visto, estas entidades tienen condiciones ecológicas, sociales y desarrollos históricos particulares, donde los impactos de las políticas presentan constantes y diferencias que este análisis pretende explicar.

Distinguimos cuatro periodos a partir del término de la Revolución de 1910-17 y hasta el final del siglo XX:

- Antecedentes, la Ley Forestal de 1926 y la Reforma Agraria 1926 - 1940

- Las concesiones y las vedas forestales 1940 - 1982

- El surgimiento de las empresas forestales comunitarias 1982 - 1992

- El retiro del Estado del sector forestal 1992 - 2000

Antecedentes, la Ley Forestal de 1926 y la Reforma Agraria

El acontecimiento de mayor significado en el México rural durante la segunda mitad del siglo XIX fue la puesta en práctica de las Leyes de Reforma. Hecho que modificó radicalmente los derechos de acceso a la tierra y a los recursos naturales. “Los liberales mexicanos del siglo XIX enfrentaban un dilema similar al que los neoliberales enfrentan en la actualidad: ¿cómo atraer inversiones cuando la tierra se poseía comunalmente y estaba aislada de los mercados de tierras? Su solución fue privatizar las tierras comunales y nacionales y dar concesiones a inversionistas extranjeros y nacionales para talar madera, construir caminos y abrir minas. El resultado fue la creación de grandes posesiones privadas a costa de los pueblos indígenas. Durante la dictadura de Porfirio Díaz, clímax del periodo liberal, las comunidades indígenas perdieron 90% de sus tierras” (Klooster 1997: 119-120).

La Constitución de 1857, al reconocer la propiedad privada como un derecho absoluto, garantizaba a los inversionistas la posesión de grandes extensiones de tierra y el libre aprovechamiento de los recursos naturales. No se estableció ninguna estructura reguladora de los usos de los bosques y las extracciones se basaban en un claro estilo de minería forestal. No obstante, ya desde 1856, en el seno del Constituyente se pronunciaban voces críticas al paradigma de privatización como clave para resolver los graves problemas sociales del país. "Mientras que pocos individuos están en posesión de inmensos e incultos terrenos, que podrían dar subsistencia para muchos millones de hombres –sostenía Ponciano Arriaga– un pueblo numeroso, crecida mayoría de ciudadanos, gime en la más horrenda pobreza, sin propiedad, sin hogar, sin industria ni trabajo" (Brañes 2000: 67) I .

Ya para entonces indígenas y campesinos eran vistos en círculos urbanos, como los principales agentes de la destrucción de los bosques del país; la legislación favorecía abiertamente a las empresas extranjeras mediante la expropiación y concesión de los bienes de las comunidades indígenas y de la iglesia. En diversos ordenamientos del siglo XIX e incluso en algunas disposiciones del derecho precolonial pueden encontrarse algunos antecedentes de disposiciones orientadas a la protección de los elementos naturales, pero la protección jurídica del medio ambiente comenzó a tomar forma en los primeros años del México posrevolucionario. Con la entrada en vigor de la Constitución de 1917 se establecían nuevas condiciones a la propiedad, al señalar la propiedad plena de la nación sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de su territorio. Esta disposición hace de la propiedad privada una concesión en la que la nación transmite a los particulares ¾ o a las comunidades agrarias ¾ el dominio directo de las tierras, conservando la facultad de recuperarlo en cualquier momento. Con esta base jurídica, el párrafo tercero del Artículo 27 establece el derecho de la nación de imponer a la propiedad privada, o colectiva, las modalidades que dicte el interés público. Esta facultad discrecional no se refiere sólo a tierras y aguas, sino a todos los bienes que puedan ser materia de dominio privado o colectivo. El Constituyente de 1917 otorgó a la nación el derecho de regular “el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y cuidar su conservación [...] Con ese objeto se dictarán las medidas necesarias para [...] Evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad” (Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 27). Hasta la fecha esta disposición constitucional se mantiene y se han desarrollado nuevos ordenamientos que la complementan: la Ley de Pesca de 1925, la Ley Forestal de 1926 y la Ley de Aguas de Propiedad Nacional de 1934, tuvieron la misión de reglamentar el dominio directo de la nación sobre los recursos naturales, mientras que el Código Sanitario de 1934, la Ley de Conservación del Suelo y Agua de 1946 así como algunas disposiciones de los Códigos Civil de 1928 y Penal de 1931, constituyeron las primeras expresiones de iniciativas de restricción a los derechos de propiedad.

Los años treinta del siglo XX fueron el periodo de auge del reparto agrario. Al concluir el gobierno de Lázaro Cárdenas más de 6,800,000 ha forestales, que representaban 18% de la superficie forestal del país, habían sido entregadas a ejidos (Calva Téllez et.al. 1989: 140) II. La Ley Forestal vigente en ese tiempo (1926) establecía el carácter inalienable de los bosques comunales y requería que las extracciones forestales fueran exclusivamente desarrolladas por cooperativas ejidales. Sin embargo, las dotaciones forestales no incluían apoyo técnico y financiero para el uso de los recursos, por lo que eran empresas privadas las que realizaban las operaciones forestales, “el dilema de la política forestal mexicana estaba bien establecido, por una parte, un sector maderero privado con un acceso a los recursos forestales, por otra, una población rural excluida con tasas de propiedad forestal crecientes, pero sin capital para explotar sus bosques con un manejo científico” (Klooster op.cit. : 130). En 1933 las comunidades y ejidos aportaban 18.8% de la producción nacional de madera, que se realizaba en su mayor parte en condiciones de rentismo. (Calva Téllez 1989: 156) III.

Otro de los dilemas del debate forestal de ese tiempo era la contradicción entre las orientaciones conservacionista y productivista. Para ambas posiciones, la agricultura campesina y las extracciones forestales que llevaban a cabo las empresas privadas, eran responsables del deterioro forestal. Para Miguel Ángel de Quevedo los bosques eran fuente de bienes públicos, cuyo interés público rebasaba con mucho los beneficios que campesinos y/o madereros obtenían de éstos. De esta percepción derivaban las recomendaciones de control gubernamental de los bosques, y de anular los derechos de gestión comunitaria sobre ellos. Miguel Ángel de Quevedo promovió el establecimiento de distintos parques nacionales y participó como asesor en la formulación de la Ley Forestal de 1926, que incrementó los requisitos a la extracción forestal, restringiendo de manera pronunciada los usos campesinos de los bosques. A partir de su intervención se conformó una burocracia forestal, de orientación conservacionista y represiva (Klooster, op.cit. ).

 

El periodo de las concesiones y las vedas forestales

 

Las concesiones a empresas privadas

Al iniciarse los años cuarenta, la política conservacionista era objeto de distintas críticas. Los resultados de esa iniciativa habían sido pobres, debido en gran parte a la ausencia de una burocracia forestal dotada de recursos suficientes y a los incentivos a las actividades agropecuarias que había generado la Reforma Agraria, basada tradicionalmente en una visión del campo mexicano más agropecuaria que forestal. El conservacionismo y su principal exponente Miguel Ángel de Quevedo fueron considerados enemigos de la política agraria, argumentándose que amenazaban el pleno uso de los recursos naturales de los campesinos.

En el contexto de la suspensión de importaciones de celulósico durante la II Guerra Mundial, la dependencia que tenía el país de importaciones forestales y la subutilización de sus recursos, se convirtieron en tema de preocupación de algunos sectores del gobierno federal que percibían como imperativo el cambio de las políticas forestales hacia una orientación más productivista. La Ley Forestal de 1940 y la política que la sustentaba, partían de un diagnóstico en el que las prácticas de subsistencia campesinas y el rentismo forestal eran las causas centrales de las pérdidas de bosques. Las extracciones de las pequeñas empresas madereras eran ineficientes en el uso de la materia prima forestal, sus impactos sobre los bosques eran elevados y operaban a menudo con base en constantes violaciones a las leyes. La mayoría de las veces, las negociaciones de las empresas rentistas con las comunidades dueñas de los recursos resultaban asimétricas y abusivas. Regularmente recurrían a la corrupción de las autoridades ejidales —o comunitarias—; el precio del derecho de monte se basaba en el poder de negociación de comunidades dispersas, con limitados conocimientos de los mercados. “Bajo los acuerdos de rentismo típicos, los contratistas disfrutaban de 50% de las ganancias, mientras que la comunidad o el ejido recibía mucho menos de 5% del precio final de la madera” (González Pacheco 1981) IV.

Ya entonces el impacto de estas prácticas sobre los recursos forestales era considerable. En 1956 se estimaba que “del conjunto de los distintos tipos de bosques del país 34% se habían agotado, 44% se habían talado pero eran aún explotables, y sólo 22% eran aún vírgenes" (Villaseñor 1956) V. Este tipo de prácticas y las relaciones sociales que generaba habían sido incentivadas por la propia Ley Forestal al limitar la duración de los contratos forestales a un año, durante el cuál los talamontes intentaban recuperar los recursos invertidos y maximizar las ganancias.

El nuevo giro que se buscaba dar a la política forestal era coherente con el proyecto económico de ese tiempo, que asumía como prioridad el desarrollo de la industria nacional con base en el modelo de substitución de importaciones. La producción agropecuaria y forestal subsidió ese desarrollo, al garantizar a la industria el abasto de materias primas y alimentos baratos que permitieron mantener los salarios bajos y en general, los costos de producción de la industria. El deterioro progresivo de la economía campesina, resultado de esta política fue desatendido durante décadas. En este periodo se registró una fuerte disminución del reparto agrario, aunque el Estado mantuvo el control corporativo de la Reforma Agraria como instrumento privilegiado de control político de la sociedad rural.

El cambio más importante de la Ley Forestal de 1940 fue la reintroducción del mecanismo de concesiones forestales en favor de grandes empresas privadas denominadas entonces Unidades Industriales de Explotación Forestal (UIEF). Con esta política se apostaba crear en la industria forestal intereses de largo plazo, que hicieran viable las inversiones en un manejo sostenido de los recursos. El gobierno otorgó entonces, 30 concesiones de alrededor de 400,000 ha cada una, en los estados de Oaxaca, Chihuahua, Durango, Chiapas y Quintana Roo. La duración promedio de las concesiones era de 25 años, aunque en algunos casos los plazos llegaban hasta 60 años. Las empresas concesionarias impusieron a las comunidades afectadas fuertes restricciones para el uso de los bosques, y en ocasiones recurrieron a la intervención de la fuerza pública para aplicarlas. Las comunidades sólo podían vender madera a las concesionarias; las extracciones de recursos forestales con fines de uso doméstico y la práctica de la agricultura tradicional de roza-tumba y quema fueron prohibidas. El monto de las rentas forestales, denominado derecho de monte era fijado por las autoridades de la Reforma Agraria. La mayoría de los pagos se depositaban en un fondo manejado por el Departamento Agrario, cuyos recursos sólo podían invertirse en proyectos productivos aprobados por éste. Muchas comunidades desconocían incluso la existencia de este fondo. Uno de los objetivos de la Ley de 1940 era el control de los impactos del rentismo forestal, que fue legalizado con este propósito. Sin embargo, en los hechos no se consiguió regular efectivamente esta práctica, ni detener el deterioro de los bosques ni los problemas sociales que hasta ahora con frecuencia se siguen asociando a ésta.

En Oaxaca se otorgaron concesiones sobre los bosques de mayor valor comercial del estado a dos grandes complejos industriales: la Fábrica de Papel de Tuxtepec ( F apatux ) y la Compañía Forestal de Oaxaca (CFO). Estas compañías llevaron a cabo las primeras operaciones forestales comerciales en los bosques de las sierras Norte y Sur de ese estado, construyendo caminos de extracción en áreas hasta entonces inaccesibles. En Quintana Roo la empresa Maderas Industrializadas de Quintana Roo (M iqroo ) recibió la concesión de cerca de 250,000 ha de selvas, ubicadas en la zona sur del estado y en la zona maya. Experiencias similares se dieron en los estados de Chihuahua y Durango, y posteriormente en Guerrero y Michoacán. Luego de décadas de extracciones de las empresas concesionarias, los bosques explotados habían perdido el arbolado de mayor valor comercial y las comunidades dueñas habían adquirido mayor conciencia del valor económico de sus recursos. Las concesionarias construyeron una infraestructura de caminos forestales y crearon capacidades locales en trabajos de corte y extracción. Esta herencia de las concesiones sentó bases para la creación de una economía forestal en las comunidades, pero tuvo para los dueños de los recursos altos costos, sociales y organizativos, además de la pérdida de capital natural de sus territorios. Por muchos años estas empresas generaron ingresos que no se reinvirtieron ni en los bosques, ni en el desarrollo de la actividad forestal, ni en el de las regiones forestales, “muchos complejos industriales de la era de la substitución de importaciones eran ineficientes y dependían de mercados protegidos, el equipo no fue regularmente modernizado y los costos de producción permanecieron altos” (Zabin 1993: 406).

El estilo de aprovechamiento forestal de los concesionarios no perdió el carácter de minería forestal. A pesar de que contaron durante largos periodos con condiciones de acceso privilegiado a los recursos, no establecieron compromisos de largo plazo con el manejo y preservación de los bosques. En el estado de Quintana Roo los bosques ejidales concesionados sufrieron un fuerte descreme VI de la mayor parte de las existencias de maderas preciosas, sin que la M iqroo creara demanda para otras maderas distintas a la caoba y el cedro.

No obstante la orientación productivista de este periodo, el conservacionismo mantuvo su influencia. Desde principios de los años cincuenta se establecieron vedas a las extracciones forestales en distintas regiones. Para 1958 las vedas afectaban 58% del territorio forestal del país, incluyendo gran parte de los bosques de los estados de Michoacán y Veracruz. A pesar de las divergencias entre las vedas y las concesiones, ambas estrategias mantenían rasgos comunes: la centralización del control de la gestión de los bosques, la completa marginación campesina a su gestión, y la definición de ilegales a los usos campesinos de los recursos forestales. Durante décadas se mantuvieron condiciones de fuerte ambigüedad en torno a la propiedad forestal. Por un lado, la Reforma Agraria reconocía la propiedad de comunidades y ejidos sobre las áreas forestales, y por el otro, las políticas Forestal y de Conservación las privaba de derechos de acceso y decisión sobre los mismos recursos, lo que contribuía a la desvaloración de los bosques para sus dueños y creaba incentivos al cambio de uso del suelo. La pérdida de derechos de acceso y de capacidad de decisión sobre los bosques muchas veces se daba al mismo tiempo que el reconocimiento de los derechos agrarios.

 

La intervención del estado en la producción forestal

La presidencia de Luis Echeverría marcó un nuevo giro en las políticas hacia el campo. La descapitalización de la economía campesina, aunada a las limitaciones del reparto agrario habían generado un creciente descontento campesino y la erosión de las centrales campesinas del partido oficial. Como respuesta a las protestas campesinas que en los años setenta se extendieron en distintas regiones del país, el gobierno de Echeverría reactivó el reparto agrario, afectando latifundios en Sinaloa y Sonora y repartiendo grandes extensiones de selvas tropicales y zonas áridas ubicadas en terrenos nacionales. En Quintana Roo, se repartieron cerca de 500,000 ha de selvas para constituir nuevos ejidos y centros de población, a pesar de que gran parte de esas tierras correspondían a áreas de la concesión a la empresa M icro , que aún era vigente. La colonización de las selvas se basó en programas de fomento de actividades agrícolas y pecuarias. Operaban entonces tanto un Programa Nacional de Ganaderización, como una Comisión Nacional de Desmontes, que otorgaban crédito a los núcleos campesinos para financiar la remoción de la vegetación forestal. La implantación de las políticas de colonización de las áreas tropicales fue responsable de la desaparición de cerca de 80% de las selvas húmedas del país, de modo que en los años setenta las tasas de deforestación alcanzaron cifras de 1.5 millones de ha anuales (Toledo V.M. 2000). Tanto en Quintana Roo como en los otros estados del sureste donde se aplicaron este tipo de programas, muchas áreas forestales desmontadas no recibieron ningún uso productivo posteriormente.

A mediados de 1970, 65% de los bosques del país eran propiedad de ejidos y comunidades indígenas (González Pacheco 1981) VII. En la época cardenista “la reforma agraria no era una política forestal deliberada, y no se acompañó del acceso a capital y asistencia técnica, necesarios para que los campesinos dueños de los bosques se convirtieran en productores organizados de rollo y madera” (Klooster op.cit. : 156). Desde la óptica agraria, las tierras forestales eran terrenos baldíos alejados de las ciudades, carentes de infraestructura y de valor comercial; para las políticas forestales los bosques eran áreas vacías de derechos previos. En distintos tiempos la falta de coordinación de las políticas agraria, forestal y de conservación se ha traducido en repetidos fracasos de las políticas y en el deterioro de los bosques.

En este periodo se realizaron grandes inversiones públicas en infraestructura hidráulica, investigación agrícola y promoción de la revolución verde , construcción de carreteras y caminos rurales. El fomento institucional de la capacidad productiva de los campesinos se acompañó de la intervención directa del estado en la gestión y administración de las empresas campesinas, a través de la Secretaría de la Reforma Agraria y del Banco de Crédito Rural. También se conformaron nuevas centrales campesinas oficialistas como la Central Campesina Independiente (CCI) con las que se buscaba revitalizar la deteriorada capacidad de control corporativo del Estado.

En el sector forestal también manifestaban síntomas de crisis: las vedas no habían protegido los bosques, pero afectaban de manera severa a los campesinos, productores y consumidores de madera en pequeña escala, ya que se mantenía la explotación ilegal amparada en la corrupción de la policía forestal. Al marginar a los dueños de los beneficios de los bosques, las vedas forestales favorecieron el desarrollo de fuertes tradiciones de contrabando de madera, apoyadas en la corrupción de funcionarios forestales y autoridades ejidales. Las concesiones no lograron superar el déficit comercial de productos forestales. El manejo científico del bosque había sido propuesto como la estrategia capaz de crear los incentivos económicos que hicieran posible la permanencia de los bosques, a la vez que permitiera su conservación. La aplicación de esta estrategia favoreció en cambio una mayor concentración de la producción y una fuerte centralización de la gestión forestal. La Ley Forestal de 1960 abrió la posibilidad de la creación de las empresas paraestatales, federales y estatales. Para 1976 existían 26 empresas concesionarias forestales de propiedad pública que operaban en los bosques de Durango, Guerrero, Chihuahua, Nayarit, Jalisco, Quintana Roo, Chiapas y Oaxaca. A final de la década de los setenta las paraestatales aportaban 43% de la producción nacional de materias primas forestales, 22% provenían de extracciones de rentistas y 23% de aprovechamientos, nominalmente bajo el control de ejidos y comunidades agrarias.

La intervención del estado en la economía forestal buscaba también impulsar de manera más eficiente el desarrollo de la industria forestal. Los elementos de este proyecto de modernización del sector eran:

1.  “inversión directa del gobierno en empresa paraestatales, específicamente en fábricas productoras de pulpa y papel, aserraderos y fábricas de triplay.

2.  Acceso garantizado a materias primas, otorgando concesiones.

3.  Inversión gubernamental en infraestructura ¾ caminos ¾ e infraestructura técnica, asistencia técnica y regulación, proporcionados por la Secretaría de Agricultura.

4.Un gran mercado garantizado para la madera producida por las concesionarias, debido a las tarifas y cuotas a la madera y a los productos de papel y los muebles de otros países, sumado al control estatal sobre la industria de productos de papel” (Zabin 1998: 404).

Como política forestal paralela para contener el descontento que ya entonces se manifestaba en las comunidades sujetas a concesiones, la SRA asumió como objetivo promover la participación de los ejidos y comunidades en la producción forestal. Destinó fondos a la adquisición de capital de operación, capacitación y promoción de organizaciones forestales regionales. A mediados de los años setenta, 257 núcleos agrarios habían recibido recursos productivos para la extracción forestal, y 1,046 más habían sido integrados a Uniones Forestales promovidas por esa secretaría. Este fue el caso de las empresas madereras IXCACIT (Ixtlán, Capulalpam y la Trinidad) y Pápalos y de Proquimex, en Oaxaca. Esta última se dedicaba a la extracción de barbasco, mientras que en Quintana Roo y Campeche se constituyeron diversas uniones de ejidos durmienteros. Los resultados de estas iniciativas fueron limitados; por una parte la capacidad de decisión estaba más en la burocracia agraria que en las comunidades y por otra, las concesiones se mantenían como eje central de la actividad forestal, mientras que los recursos a que accedían los campesinos sólo tenían importancia económica secundaria.

La Unión de Ejidos Melchor Ocampo, en el Oriente de Michoacán, también integrada durante este periodo fue un claro ejemplo de los vicios de la gestión burocrática de las empresas y recursos campesinos. Después de dos décadas de extracciones en bosques de alta productividad, con maquinaria de extracción y tres plantas industriales, el saldo de las operaciones de la Unión fue el deterioro de los bosques de los ejidos de la región, el empobrecimiento y división de los ejidos y la existencia de una deuda millonaria con el Banco de Crédito Rural, que llevó a la Unión a declararse en quiebra en 1992.

Las paraestatales forestales tampoco cubrieron las expectativas con que habían sido constituidas. Los impactos de sus operaciones y sus relaciones con las comunidades forestales resultaron en muchos aspectos semejantes a las de las concesionarias privadas. A pesar de la expansión de las paraestatales, el rentismo forestal se mantuvo. A mediados de la década de los setenta, aportaba 40% de la producción de madera del país. “Los forestales y funcionarios agrarios comenzaron a percibir los mismos problemas que habían identificado largamente con el rentismo: marginaban a los campesinos, incitaban conflictos sociales, y fracasaban en asegurar la productividad forestal en el largo plazo. Aún con una creciente participación del estado en el sector concesionario, los métodos de extracción eran pobremente aplicados, mientras que la extracción, quema y desmontes campesinos continuaban” (Halhead 1984) VIII.

En Oaxaca las concesionarias, Fábrica de Papel de Tuxtepec ( F apatux ) y Aprovechamientos Forestales de Oaxaca (AFO) pasaron también a control federal. Lo mismo sucedió con la empresa Maderas Industrializadas de Quintana Roo (M iqroo ) en aquel estado. En Michoacán se constituyó la empresa Michoacana de Occidente, que inició las extracciones forestales en la sierra Sur-Occidental de aquel estado, donde hasta entonces prácticamente no se habían efectuado extracciones comerciales. Desde su creación, la Michoacana de Occidente fue propiedad del gobierno de esa entidad. A partir de los años sesenta y durante los setenta se levantó la veda a las extracciones en las distintas regiones forestales de Michoacán. En ese periodo y con el fin de promover aprovechamientos forestales con la participación de agrupaciones de comunidades, el gobierno estatal constituyó la Promotora Forestal de Michoacán (P roformich ). Entre las empresas que impulsó esta entidad se contó con la Unión de Ejidos de Acuitzio-Villa Madero.

La SRA estaba involucrada directamente en el sistema de concesiones, sus funcionarios participaban en todas las decisiones importantes sobre la gestión de los recursos de los ejidos y comunidades, además de que su presencia era necesaria para el cambio de autoridades ejidales ¾ o comunales ¾ y para la obtención de los permisos forestales. La propiedad campesina de los recursos tenía un carácter marcadamente ambiguo: las comunidades eran reconocidas por el Estado como dueñas de los bosques, aunque simultáneamente las instituciones de gobierno las marginaban del control de estos recursos y de los beneficios de su uso. La contradicción entre la política agraria y la política forestal dio pie a estímulos perversos que llevaron a la destrucción de los bosques. La carencia de derechos de acceso a los recursos forestales de las comunidades campesinas, las llevó en muchos casos a considerar los bosques como recursos marginales. Las comunidades recurrieron al contrabando de madera y a los desmontes para resistir la apropiación que los concesionarios ejercían sobre sus recursos. En numerosas ocasiones el cambio de uso del suelo se convirtió en un paso necesario para la adquisición ¾ en los hechos ¾ de derechos plenos de propiedad. En estas condiciones la mayoría de las UIEF producían menos de 50% del potencial de extracción que les era permitido. “En los años setenta era cada vez más evidente que los modelos dominantes para relacionar el capital productivo y los recursos naturales de propiedad campesina no habían resultado productivos para inducir ni a los campesinos, ni a las empresas madereras a conservar los bosques, bajo esquemas de rentismo, concesiones privadas o paraestatales [...] La deforestación y la degradación forestal se mantenían [...] Los costos ambientales y sociales de las políticas que excluían a los campesinos de la forestería fueron cada vez más evidentes” (Klooster op.cit. : 147).

Condiciones constantes en el ejercicio de la política forestal en los distintos periodos del siglo XX fueron la insuficiencia de financiamiento institucional para su implementación, las consecuentes carencias de personal y el extremo centralismo de la gestión del sector. En 1953, el servicio forestal contaba con 223 técnicos y profesionistas forestales, 464 empleados administrativos y 1,093 policías forestales. La mitad de este personal trabajaba en la ciudad de México y la mayoría del resto en las capitales de los estados (Hinojosa Ortiz 1958) IX. No obstante esta reducida capacidad de supervisión, las distintas leyes forestales mantenían altos niveles de exigencia. Todas ellas exigían permisos para la tala, el transporte de madera y el marqueo de los árboles que se derribaban. Se requería también que todos los desmontes fueran autorizados. Cumplir con estas demandas implicaba la contratación de profesionales forestales, cuyo empleo estaba fuera del alcance de las familias y comunidades campesinas. Tanto la Ley Forestal de 1926, como las de 1940 y 1960 establecían estrictas sanciones a los infractores, incluso en los casos de delitos menores, relacionados con el uso campesino de pequeños volúmenes de madera. Los distintos cuerpos legales interferían con las prácticas campesinas de uso de los recursos, imponiéndoles requerimientos desmedidos, sin aportarles recursos que apoyaran su desarrollo técnico, ni la elaboración de regulaciones adecuadas a las condiciones de las comunidades y regiones. La ley no distinguía entre las condiciones de los campesinos y las de los industriales; sólo estos últimos tenían capacidad para cumplir con los numerosos y complejos requisitos que la legislación les imponía.

En 1971 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la primera ley ambiental mexicana: la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental. Esta ley tenía por objeto regular específicamente los efectos de la contaminación ambiental, y contenía disposiciones referentes a la prevención y control de la contaminación del aire, del agua y de los suelos. La prevención y control de la contaminación de suelos correspondió a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH). Con ello se iniciaba la construcción de un marco jurídico para organizar la función del estado en el cuidado del medio ambiente, sin embargo, las disposiciones relacionadas con el aprovechamiento de los recursos naturales se encontraban dispersas en las diferentes leyes sectoriales, que eran aplicadas por distintas dependencias de la administración pública federal, sin que existiera la posibilidad de desarrollar una política que integrara el aprovechamiento de los recursos y su preservación.

En la década de los años setenta ya era claro para muchos de los involucrados en el sector, que las concesiones habían resultado una estrategia fallida para el desarrollo de la producción forestal. Se empezó a plantear que para asegurar el abasto de materia prima, los campesinos debían manejar sus propias empresas de extracción, con el apoyo de profesionistas forestales. Los costos políticos de las concesiones también se dejaban sentir. Desde fines de los años setenta se extendía la oposición a la renovación de las concesiones en distintas regiones. En los estados de Oaxaca, Guerrero y Durango se integraron alianzas regionales de comunidades que reclamaban el control de los bosques.

Al interior de la SARH se creó la Dirección de Desarrollo Forestal (DDF) que buscaba promover la apropiación social de la producción forestal. Desde un principio el proyecto de forestería comunitaria se enfrentó con los intereses de madereros, de técnicos forestales ligados a las concesionarias y de los gobernadores de algunos estados. Las primeras experiencias de empresas sociales forestales autónomas se conformaron en áreas que habían estado sujetas a vedas. Estas iniciativas se desarrollaron en Chignahuapan, en Puebla; Zacualtipán, en Hidalgo; Huayacocotla, Zongolica y el Cofre de Perote en el estado de Veracruz, Tlaxco en Tlaxcala y Valle de Bravo en el Estado de México. Los resultados iniciales de la mayoría de estas iniciativas no fueron éxitos contundentes; la falta de asistencia técnica y capacitación, de acceso a maquinaria adecuada, el bajo valor comercial de los recursos forestales de algunas comunidades, el control de los mercados de la madera por parte de transportistas y madereros eran importantes obstáculos. Paulatinamente los logros de algunos de estos proyectos revelaron el potencial de la participación comunitaria en la forestería. Este fue el caso del Plan Puebla, en el que la capacitación y el apoyo a la organización comunitaria fueron elementos clave para lograr la consolidación de la participación campesina, el incremento de los ingresos de los ejidos y la mejora de las prácticas silvícolas.

En los años ochenta durante el régimen de Miguel de la Madrid se inició la aplicación de las políticas de ajuste estructural y subordinación del gasto público al pago de la deuda externa. Fue este también el periodo de adopción de las políticas de apertura económica, el fin del reparto agrario y la disminución de la presencia del Estado en la economía. Las diferencias entre la política de intervención gubernamental omnipresente en la vida rural, característica del periodo anterior y el progresivo abandono del campo que se inició en este gobierno resultan contrastantes. Sin embargo, en gran parte como respuesta a factores de coyuntura, la política forestal presentó en ese tiempo diferencias respecto a las que regían entonces en el resto del sector agropecuario. El gobierno de De la Madrid coincidió con la terminación de las concesiones forestales, el auge del movimiento de las comunidades forestales por el control de sus recursos, y la actuación del grupo de funcionarios, la DDF que sustentaban el proyecto comunitario.

Al concluir la vigencia de las concesiones, muchas de las comunidades que habían sido afectadas por ellas echaron a andar sus propias operaciones de extracción. Aún cuando en un principio vendían materia prima a las antiguas concesionarias, los ingresos forestales de las comunidades se incrementaron considerablemente. Algunas de ellas lograron capitalizarse y adquirir maquinaria para la extracción y transformación de la madera. La DDF y la SRA desarrollaron programas de asistencia técnica, capacitación y extensión, para apoyar el desarrollo de empresas campesinas. Uno de los objetivos importantes de esta estrategia era garantizar el abasto de materias primas forestales para la industria nacional, que durante los últimos años de las concesiones había sido afectado por el rechazo de las comunidades a las extracciones de las concesionarias, hasta el punto de que a fines de los setenta estas empresas sólo lograban extraer 50% de los volúmenes autorizados.

A partir de 1982 la DDF centró sus esfuerzos en el impulso a las empresas campesinas productoras de madera en rollo o madera en tabla, en las regiones que aún contaban con mayor potencial forestal e infraestructura de caminos. Las regiones con recursos más deteriorados, con dificultades considerables de acceso, o aquellas en que las especies maderables carecían de mercados establecidos ¾ como sucedía con las regiones tropicales del país y en una importante variedad de ecosistemas forestales ¾ recibieron atención limitada de estos programas. El impulso al uso sustentable de recursos forestales no maderables, central en la economía de muchas comunidades forestales, tampoco fue objeto de esta política.

La política de promoción de la silvicultura campesina tuvo expresiones particulares en distintos estados. En Oaxaca, el gobierno estatal asumió la estrategia de promover verticalmente organizaciones forestales regionales, que agrupaban a distintas comunidades campesinas, en torno a la prestación de los servicios técnicos forestales. Este fue el caso de la Unión de Comunidades Ixtlán–Etla (Ixet) y de la Unión Zapoteca–Mixteca (Zamix) a las que las autoridades forestales daban un trato preferencial frente a las uniones constituidas de manera autónoma por las propias comunidades, como sucedía con la Unión de Comunidades y Ejidos Forestales de Oaxaca (Ucefo) y la Unión Zapoteco-Chinanteca (Uzachi).

En Quintana Roo, el gobierno estatal fue un actor central en la política de promoción de las operaciones forestales comunitarias al impulsar el Plan Piloto Forestal, un programa que promovió la producción forestal comunitaria como estrategia de conservación de las selvas húmedas, principalmente entre las comunidades en cuyos bosques había operado la empresa Miqroo . Posteriormente, el gobierno estatal estableció una relación respetuosa con las organizaciones regionales independientes, en las que se agruparon las comunidades forestales luego de la conclusión del Plan Piloto en 1986, la Sociedad de Productores Forestales Ejidales de Quintana Roo (SPFQR) y la Organización de Ejidos Productores Forestales de la Zona Maya de Quintana Roo (O epfzm) . Años después el gobierno estatal promovió la creación de tres organizaciones forestales más en zonas con bosque de menor valor comercial, factor que ha resultado determinante para su bajo nivel de operación.

La historia de uso de los bosques en Michoacán ha sido marcada en buena parte por la prolongada presencia de la veda a las extracciones forestales, que condujo a un camino diferente. El desarrollo de iniciativas autónomas de aprovechamiento forestal campesino ha sido más restringido que en otras entidades forestales. En la región oriente, en los bosques de las comunidades mazahuas aún durante de la veda y después que terminó se realizaban extracciones bajo esquemas de rentismo forestal, asociado a prácticas de clandestinaje. Más allá de las autoridades comunales, los beneficios que los comuneros recibían de estas extracciones y la información que tenían sobre sus operaciones eran nulos. La mayoría de los ejidos de esta región fueron integrados a la Unión de Ejidos Melchor Ocampo desde su conformación en los años setenta. La naturaleza ambigua de esta organización campesina, controlada por funcionarios públicos, provocó una situación peculiar. A pesar del descontento de muchos de los ejidos que participaban en ella, no llegó a desarrollarse una oposición articulada en su contra, o un reclamo generalizado por su control. Los ejidos más organizados la abandonaron paulatinamente. Algunos de éstos iniciaron sus propias actividades de extracción forestal, aunque sin contar con apoyo ¾ técnico o financiero ¾ para la consolidación de sus operaciones forestales. Tampoco se integraron durante ese periodo en el Oriente de Michoacán organizaciones regionales que intentaran movilizar recursos a favor del desarrollo forestal comunitario.

A pesar de que las empresas campesinas que la DDF impulsó en los años ochenta contaban con mayor autonomía que las que habían controlado Banrural y la SRA en los años setenta, el gobierno federal, ¾ a través de la SRA, y la SARH ¾ mantenía una fuerte injerencia en su gestión. La SARH prestaba los servicios técnicos forestales a la mayoría de las comunidades y controlaba los servicios concesionados a las uniones de comunidades forestales. La SRA imponía una serie de condiciones a las extracciones que realizaban las comunidades: la existencia de fondos de ahorro obligatorios y la adopción de formas organizativas específicas; también establecía la supervisión de su administración y la puesta en marcha de mecanismos de rendición de cuentas ante esa secretaría.

No obstante el carácter paternalista de esta intervención, la promoción oficial representaba para la gran mayoría de las comunidades la única instancia de asesoría externa a que tenían acceso. Aunque de manera limitada, la acción institucional permitía enfrentar algunos de los retos del desarrollo de las operaciones forestales comunitarias. Para las comunidades campesinas la apropiación de la actividad forestal implicaba ¾ y en muchos casos aún implica ¾ el dominio de una rama productiva desconocida, de una complejidad organizativa y administrativa mucho mayor que la que requieren las actividades tradicionales. Con la asistencia de esta política, varios cientos de comunidades agrarias y ejidos pudieron establecer sus propias empresas forestales. En algunos casos lograron también fortalecer sus estructuras organizativas, al incorporar a los esquemas de gestión tradicionales, nuevos elementos para asumir tareas de planeación, organización financiera, rendición de cuentas, y pago de impuestos. A través de esta experiencia muchas comunidades han desarrollado también mecanismos para enfrentar la tala clandestina, los incendios, las plagas y la pérdida de bosque. Las comunidades y organizaciones que contaron con asesoría independiente de organismos no gubernamentales o de profesionistas independientes, como sucedió con la Uzachi , la Ucefo , y posteriormente, la Spfeqr y la Oepfzm , lograron un desarrollo más autónomo, más orientado a la formación de capacidades locales, que ha contribuido a su permanencia y a su capacidad de resilencia en medio de los vaivenes de las políticas forestal y ambiental. La experiencia de la producción social forestal en México ha sido posible gracias a la conjunción de distintos factores: es en parte fruto no deliberado de la política de reforma agraria, es producto de la lucha de las comunidades forestales por el control de sus bosques y de su tenacidad por mantenerse en la línea de la apropiación de los procesos de producción forestal, fue también resultado de la voluntad política de un grupo de funcionarios reformistas y de asesores independientes convencidos de la bondad del manejo comunitario de los bosques. Paradójicamente, el momento de arranque y mayor empuje de esta iniciativa coincidió con el inicio del proyecto neoliberal en México.

La presión de las organizaciones forestales regionales, de las comunidades campesinas y la acción de los equipos de la DDF y de la SRA se plasmó en la Ley Forestal de 1986, en la que se anulaba el sistema de concesiones forestales, se reconocía el derecho de las comunidades a aprovechar directamente sus bosques y se proscribía el rentismo forestal. En esta ley se establecía además la obligación de elaborar planes de aprovechamiento forestal integral y se abría la posibilidad de que las comunidades fueran titulares de los servicios técnicos forestales. Por primera vez en la historia de la política forestal mexicana, las comunidades campesinas eran consideradas legalmente, como actores centrales del sector. La Ley Forestal de 1986 dio a las UAF carácter regional, con el objetivo de basar el manejo forestal en una perspectiva regional. Con este nuevo dominio éstas pasaron a denominarse Unidades de Desarrollo Forestal (U codefo ). La SARH concedió a las U codefo el monopolio de la prestación de los servicios en las regiones que les correspondían. La concesión de los servicios técnicos podía también transferirse a las organizaciones campesinas con la capacidad técnica requerida. En Quintana Roo las dos principales organizaciones de ejidos forestales, la S pfeqr y la O epfzm obtuvieron la concesión de esos servicios. En Oaxaca la U cefo recibió también el mismo tipo de concesión, e integraron su propia Dirección Técnica Forestal. Como resultado del proceso de apropiación comunitaria de la producción forestal, la participación del sector social en esa actividad se incrementó significativamente, en 1992 aportaban 40% de la producción nacional de materia prima y 15% de la madera aserrada.

Otro aspecto relevante de este periodo fue el fortalecimiento del movimiento conservacionista urbano, que en alianza con el ecologismo internacional logró impulsar la política de conservación. Se inició entonces el establecimiento de áreas protegidas bajo el esquema de Reservas de la Biosfera X. En 1986, en el Oriente de Michoacán se creó la Reserva Mariposa Monarca (Rebmm). Desde la perspectiva del conservacionismo gubernamental con las Reservas de la Biosfera se buscaba superar las limitaciones de las figuras de conservación anteriores, como los parques nacionales, que se habían basado en la expropiación de tierras y que presentaban ya entonces dramáticos procesos de deterioro. En las Reservas de la Biosfera, las comunidades mantienen formalmente los derechos de tenencia, aunque se expropian los derechos de uso de las tierras ubicadas en zonas núcleo y el control de las tierras pasa a la burocracia ambientalista. El establecimiento de las Reservas de la Biosfera tiende a crear una fuerte ambigüedad en las condiciones de tenencia, y a menudo las comunidades lo ven como una expropiación encubierta.

En enero de 1982 la Ley Ambiental de 1971 fue sustituida por la Ley Federal de Protección al Ambiente, en la cual se incluyó por primera vez una disposición relativa al impacto ambiental. A partir de la Ley Ambiental de 1988, los aprovechamientos forestales en selvas tropicales y zonas áridas, los de especies de difícil regeneración, las plantaciones forestales y los desmontes de áreas forestales quedaban sujetos al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se reformó el 29 de diciembre de 1982 para crear la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (Sedue), a la que se le atribuía competencia en materia de asentamientos humanos, urbanismo, vivienda y ecología. En materia de ecología correspondía a esta secretaría el saneamiento ambiental, los recursos naturales, la preservación del equilibrio ecológico y la protección del medio ambiente, la flora y la fauna silvestre, marítima, fluvial y lacustre, los recursos forestales y las aguas residuales. De esta manera la responsabilidad sobre los bosques se planteaba de manera dividida, correspondía a S edue el procedimiento de evaluación de los impactos ambientales de las extracciones de recursos, o en medios considerados especialmente frágiles, aunque el resto de la gestión forestal se mantenía en manos de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, con una orientación fundamentalmente productivista. En 1983 se reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En el texto de su Artículo 25 se incluyó la necesidad de impulsar el desarrollo, pero sujetándolo, entre otros aspectos al cuidado y la conservación de los recursos y del ambiente.

En 1987 la Constitución Política fue objeto de nuevas enmiendas. En su Artículo 27 se precisó la facultad de la Nación para imponer modalidades a la propiedad, tendientes a la preservación y restauración del equilibrio ecológico. Al Artículo 73 se adicionó la fracción XXIX–G, mediante la cual se facultó al Congreso de la Unión para expedir leyes que establecieran la concurrencia del gobierno federal, los gobiernos de los estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico. El 28 de enero de 1988 se publicó la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (Legepa), en la cual se establecieron las reglas de distribución de competencias entre los niveles de gobierno, tanto en materia legislativa como de gestión ambiental. Se abrió también un capítulo específico a los instrumentos de política ambiental que comprendía: la planeación y el ordenamiento ecológico, los criterios ecológicos en la promoción del desarrollo, la regulación ecológica de los asentamientos humanos, la evaluación del impacto ambiental, las normas técnicas ecológicas; medidas de protección de áreas naturales, investigación y educación ecológica, información y vigilancia, además de la denuncia popular, el control y las sanciones administrativas y penales.

 

Retiro del Estado del sector forestal: las políticas de ajuste estructural y apertura comercial en el sector forestal

 

La política forestal durante el régimen de Salinas de Gortari

La estrategia de promoción de la silvicultura comunitaria no fue nunca una prioridad política, a ello obedecen en buena medida las limitaciones de sus alcances. La inversión en el desarrollo forestal comunitario fue restringida en recursos y en el ámbito de su actuación, limitado en gran parte a las comunidades de las zonas que habían sido concesionadas. Esta política tampoco se acompañó de un programa integral de apoyo al sector forestal que asumiera aspectos clave como la construcción y mantenimiento de infraestructura de caminos, ni de fomento al desarrollo tecnológico e industrial. Simultáneamente al impulso de esa estrategia, en 1986 México ingresó al Acuerdo General sobre Tarifas y Aranceles (GATT) con lo que se impulsó la apertura de la economía del país y se incrementaron las importaciones forestales. Mientras las empresas concesionarias operaron en el contexto de una economía cerrada, las empresas campesinas ¾ particularmente en las regiones cercanas a las fronteras ¾ debieron enfrentar la competencia de productos cuyos costos de producción resultaban menores a los de las empresas mexicanas. Durante los años ochenta, sucesos y procesos como la crisis de la deuda externa, la caída de los precios del petróleo y el incremento acelerado del déficit fiscal, sentaron bases para el cambio de orientación económica. Se desecharon los objetivos de la política de sustitución de importaciones y el énfasis de la política económica se trasladó a la búsqueda de la integración de la economía nacional a los mercados internacionales. Desde esta perspectiva la apertura del mercado nacional, la promoción de las exportaciones y la reducción del gasto público se convirtieron no sólo en medios, sino en metas.

El último periodo considerado en este trabajo se inicia en la segunda mitad del gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari en 1991, durante el cual se profundizaron las políticas de ajuste estructural y de apertura comercial y financiera. Una de las acciones más relevantes de este tiempo fue la reforma a la legislación agraria que se efectuó en 1991 y 1992, con el fin de crear un mercado de tierras agrícolas. Se presumía que con esta reforma se generarían condiciones de seguridad para los inversionistas, al sentar bases para la creación de economías de escala en el campo. La Ley Forestal de 1986 resultaba inadecuada para los nuevos objetivos de la política económica. En el balance de la estrategia oficial, las regulaciones que esta ley establecía y la participación del Estado que exigía, resultaban excesivas. También se consideraba que la propiedad social de los bosques era la causa de su deterioro y de la ausencia de inversiones productivas en el sector forestal.

Algunos analistas de las reformas al Artículo 27, han hecho énfasis en el fin del control corporativo de la SRA sobre las comunidades campesinas (Gordillo, de Janvry y Sadoulet 1999), los cambios a la Ley Agraria acabaron con “la fuerte intervención estatal en los asuntos internos de los ejidos, incluyendo particularmente sus mecanismos de toma de decisión y sus canales de acceso a bienes y servicios públicos” (de Janvry et al. 1996: 71). En el sector forestal el control de los funcionarios de la SRA había dado pie a la frecuente corrupción de las autoridades ejidales, en apoyo de los intereses de las empresas rentistas y concesionarias “entre 1989 y 1993, una encuesta reporta que en cinco periódicos nacionales aparecían 226 denuncias a funcionarios asociados con la forestería, generalmente funcionarios presionando a los comisariados a vender barato los derechos de extracción o pidiendo soborno a cambio de documentos. La misma encuesta encontró 122 denuncias de corrupción interna en los ejidos forestales, usualmente asociada a líderes comunitarios sobornados por agentes de la industria forestal. Pero por otra parte es sorprendente que la implementación de mecanismos de control social en las comunidades [...] ha logrado disminuir y a menudo eliminar estos problemas” (Madrid 1993: 8) XI.

Con la nueva política agraria las comunidades obtuvieron mayor autonomía, pero también se incrementó su abandono. A partir de entonces la inversión pública en las regiones campesinas ha privilegiado los subsidios al consumo y en general a los programas de alivio a la pobreza, sobre la inversión productiva. El programa P rocampo , creado luego de la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Tlcan) ha sido un ejemplo claro de esta tendencia. Inicialmente, este programa pretendía canalizar recursos a los productores de maíz, para lograr la paulatina homologación de sus condiciones de producción con las de los agricultores de Norteamérica. Sin embargo, los criterios que manejaba este programa, que otorgaba subsidios en función de la superficie cultivada, y no del volumen de producción, lo llevaron a operar como un desestímulo a la productividad agrícola y un subsidio al consumo de las empobrecidas familias campesinas. Durante sus primeros dos años el subsidio de P rocampo provocó la apertura al cultivo de tierras marginales, que a menudo contaban con cobertura forestal. En el sector forestal la reducción del gasto público se tradujo en la suspensión de los programas de asistencia técnica, capacitación y asesoría a las comunidades forestales, que la SARH ¾ entonces responsable de la política forestal ¾ había sostenido por más de una década.

Aunque las modificaciones al Artículo 27 constitucional y al Reglamento Agrario crearon la posibilidad de privatizar las tierras agrícolas de los ejidos, establecieron también la imposibilidad de parcelar o privatizar las tierras de uso común como son los bosques. Sin embargo, en el contexto de falta de beneficios económicos generados a partir del uso de las tierras forestales para sus dueños, de descapitalización de la economía campesina y del abandono del campo por parte de las instituciones de gobierno, estas reformas corren el riesgo de generar incentivos a la remoción de la cobertura forestal. La nueva ley agraria permitía a los ejidos forestales asociarse con capital privado, cediendo el uso de sus tierras por periodos de incluso 30 años para el establecimiento de plantaciones forestales. De este modo, los plantadores pueden llegar a controlar extensiones de hasta 20,000 ha. Los artífices de las reformas, como el subsecretario de la SARH, Téllez Kuenzler, suponían haber eliminado los mayores obstáculos a la inversión forestal, y se preciaban de haber abierto el camino a las plantaciones forestales (Téllez Kuenzler 1994).

En 1992 se promulgó una nueva ley forestal. La desregulación de la actividad forestal en sus distintas fases era uno de los cambios significativos, otro fue la apertura al mercado de los servicios técnicos forestales, que hasta entonces habían sido controlados por la SARH. La legalización del rentismo forestal y de las asociaciones entre comunidades y empresarios privados fue otro de los ejes de la nueva ley. La propuesta implícita en la Ley Forestal de 1992 parecía subestimar las necesidades de la conservación y uso sustentable de los bosques de México. Inspirada en la fe de las virtudes del libre mercado, la incorporación de la asistencia técnica al mercado y la desregulación de la actividad forestal, eran desde la perspectiva de esta ley, medidas suficientes para responder a las necesidades de inversión, asesoría y capacitación de las comunidades forestales campesinas. Algunos años después de la promulgación de la Ley Forestal de 1992 resultaba evidente que en muchas regiones estas medidas habían profundizado las inercias de acceso abierto a los recursos de los bosques y de sobreexplotación de sus recursos. Al poco tiempo de haberse anulado las regulaciones al transporte y a la industria forestal, la incidencia de las extracciones clandestinas de madera se incrementó drásticamente (C. Gonzáles Pacheco, director de Vigilancia Forestal de la Procuraduría Federal de Protección Ambiental, comunicación personal, 1998 y 1999). La liberalización del mercado de los servicios técnicos se tradujo a menudo en la disminución de su calidad, en detrimento de los bosques “el nuevo sistema da mayor responsabilidad que nunca antes a la toma de decisiones de las comunidades. Si bien el traslado de los servicios forestales al mercado permitía superar los vicios generados por el régimen de monopolio al que habían estado sujetos bajo el sistema de U codefo ” (Klooster op.cit. : 166). Este cambio también hace posible a las comunidades obtener de los técnicos un tratamiento particular a sus condiciones, pero su habilidad para plantear estas demandas depende de la organización interna y el acceso a la información, ambos dependen de factores externos al mercado de los servicios forestales” ( Ibid. 1997: 166). Puesto que la ley no establecía criterios mínimos de calidad de los servicios técnicos forestales, el precio se convirtió generalmente en el criterio rector para la selección del técnico asesor. Como la mayoría de sus antecesoras, la Ley Forestal de 1992 pasaba por alto un tema clave: la falta de incentivos a los dueños de los bosques para conservar y/o manejar los recursos forestales bajo esquemas de regulación.

La Ley Forestal de 1986 fue modificada buscando mayor eficacia, pero la ley sucesora (1992) presentaba graves lagunas. Omitió establecer el aseguramiento precautorio y el decomiso de las materias primas forestales obtenidas ilícitamente, así como de los instrumentos, maquinaria, equipos, herramientas y los medios de transporte utilizados para cometer la infracción. Otra falta se refería a la acreditación de los inspectores forestales, que según esta ley debían contar con identificaciones cuyas características serían publicadas en el Diario Oficial de la Federación, lo que nunca se llevó a cabo. De este modo los aseguramientos precautorios y decomisos llevados a cabo por las autoridades forestales entre el 22 de diciembre de 1992 y el 20 de mayo de 1997, carecían de fundamento legal en los términos de los ordenamientos entonces vigentes. De manera similar las actuaciones de los inspectores forestales practicadas del 21 de febrero de 1994 XII al 25 de septiembre de 1998, cuando se publicó el reglamento vigente, incumplieron formalidades del procedimiento. A pesar de que en 1991 y 1992 desde las organizaciones de campesinos forestales se manifestaron voces críticas a la propuesta de la nueva ley, no lograron incidir en ella de manera significativa.

En 1994 la firma del Tlcan profundizó la apertura de la economía del país. Para el sector forestal nacional ese tratado se tradujo en la apertura del mercado a los dos mayores productores forestales del mundo. En 1993, a consecuencia de la sobre valuación del peso, el mercado nacional se vio inundado de madera proveniente de los Estados Unidos, Canadá y Chile. Desde entonces hasta la fecha, los precios de diversos productos de madera mexicana han sido, en distintos momentos, más altos que los de la madera importada. En el contexto de deterioro y de falta de inversión característicos del sector forestal, muchos productores mexicanos resultan incapaces de enfrentar la competencia de productores forestales de los Estados Unidos y Canadá, cuya producción es a menudo subsidiada, en rubros tan importantes como la construcción y mantenimiento de caminos forestales.

Durante los últimos años la viabilidad económica de muchos productores en el propio mercado nacional se ha basado en mucho en la política macroeconómica, y menos en una capacidad de competencia sustentada en inversiones y capacidades productivas reales. En el año 2000 la empresa chilena Terranova ofrecía en México madera dimensionada en precios 35% más bajos que los del mercado nacional. Las importaciones de tableros en ese año fueron de 160,000 toneladas.

 

Las políticas en torno a la gestión de los recursos forestales de S emarnap

Durante el gobierno de Ernesto Zedillo los recursos destinados al sector agropecuario y forestal disminuyeron de 6.6% a 3.8% del gasto total programable; la dependencia alimentaria del país creció en 35%, los ingresos de los productores rurales descendieron 70% y la balanza comercial tuvo un déficit promedio anual de casi 2 mil millones de dólares (La Jornada 2 de septiembre 2000). La reducción de créditos y apoyos productivos a los productores rurales, aunada a la apertura comercial, ha tenido impactos dramáticos en la producción de alimentos básicos y el desempleo rural, y ha generado un fuerte incremento de las importaciones agropecuarias.

La administración del presidente Zedillo creó la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (S emarnap ) que se planteó como objetivo lograr un equilibrio –global y regional– entre los objetivos económicos, sociales y ambientales, con el fin de contener los procesos de deterioro ambiental; inducir un ordenamiento del territorio nacional de acuerdo con las aptitudes y capacidades ambientales de cada región; aprovechar de manera plena y sustentable los recursos naturales, como condición básica para superar la pobreza, y cuidar el ambiente y los recursos naturales a partir de una reorientación de los patrones de consumo y la instrumentación efectiva de la legislación sectorial. En el ámbito forestal con esta política se pretendía impulsar “el aprovechamiento de los recursos orientado a garantizar la conservación de los recursos forestales; aumentar la participación del sector en el desarrollo económico del país, mediante el impulso de un aprovechamiento sustentable de los recursos forestales; propiciar la valorización de los servicios ambientales forestales; y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades campesinas que viven en las zonas forestales” XIII (P rocymaf -S emarnap , 2000).

S emarnap asumió la responsabilidad de la regulación del sector forestal y buscó incorporar criterios ambientales a la gestión forestal. Antes de su creación las diversas leyes relacionadas con la actividad forestal eran aplicadas por diferentes dependencias. Con la concentración de las atribuciones en una sola secretaría, las distintas leyes comenzaron a ser aplicadas por unidades administrativas insertas en una misma estructura secretarial. A pesar de estos pasos hacia una mayor integralidad institucional, la insuficiencia de recursos y la dispersión de los ordenamientos jurídicos, impidió lograr una actuación institucional plenamente articulada. Se mantuvo una gestión basada en conceptos y procedimientos distintos, según la ley correspondiente, aplicados por las distintas áreas responsables con criterios y objetivos diferentes.

S emarnap operó con recursos presupuestarios y humanos reducidos. Por una parte esta secretaría se constituyó en el contexto de las políticas de ajuste estructural y adelgazamiento del Estado; por otra, aún dentro de ese contexto, la importancia que se concedió a esta secretaría dentro de la estructura institucional del sistema de gobierno se reflejó en sus condiciones presupuestales. En el caso del sector forestal el adelgazamiento del Estado ha llegado a afectar el cumplimiento de las funciones básicas de las instituciones. Este era el caso de P rofepa que en 1998 sólo contaba con 150 inspectores, concentrados en su gran mayoría en las capitales de los estados, para realizar la vigilancia forestal en el conjunto de las áreas forestales del país. Esta limitación se tradujo en un sesgo en la actuación de la procuraduría, que privilegiaba la inspección y auditoria a los predios bajo aprovechamientos regulares, sobre la vigilancia a los bosques donde éstos no se presentaban. Si bien en muchos de los bosques sujetos a planes de manejo se presentan irregularidades, gran parte de las extracciones clandestinas se realiza en áreas donde éstos no se ejecutan, sin que la actuación de la P rofepa enfrentara efectivamente tales ilícitos. En 1998 los jurídicos de las delegaciones de la procuraduría tenían que atender un promedio de 200 denuncias anuales, y para ello contaban con uno o dos responsables. De este modo la respuesta a las denuncias tomaba hasta dos años en emitirse XIV.

En muchas regiones la presencia dela Profepa ha sido incipiente y su capacidad de procuración de justicia ambiental muy limitada. La debilidad institucional se sumó a la desregulación de la actividad forestal dando pie al incremento del clandestinaje. Debido a ello, en algunas entidades federativas las autoridades locales han tenido que realizar funciones que corresponden a las autoridades federales en materia ambiental, lo que en ocasiones las ha ubicado en un escenario de ilegalidad y de excesos. En Michoacán se ha llegado a crear leyes estatales que regulan materias de jurisdicción federal o de incluir en los códigos locales tipos penales que castigan el incumplimiento de lo dispuesto en leyes federales XV. En este ambiente de confusión de funciones e insuficiente respuesta gubernamental, se multiplicaron los casos de comunidades forestales que han optado por “hacer justicia con su propia mano”, como ha sucedido en dos de las comunidades consideradas en este estudio, San Miguel Peras, Oaxaca y Donaciano Ojeda, Michoacán.

La capacidad de regulación operativa de los aprovechamientos forestales también fue afectada por la falta de recursos humanos. En las delegaciones estatales de S emarnap , los encargados de la revisión y autorización de las extracciones forestales se encuentran generalmente saturados. Cada trámite para la obtención de los permisos debe repetirse anualmente y toma alrededor de tres meses. La tardía expedición de permisos implica retraso en el inicio de las operaciones de extracción e incrementa sus costos. Esta dinámica suele ser fuente de tensión permanente en las relaciones entre las comunidades forestales y las delegaciones estatales de la secretaría.

Al inicio de los años noventa los programas oficiales de asesoría y acompañamiento a los productores fueron suspendidos. El retiro de la SRA concedió a las comunidades mayor autonomía para la gestión de sus recursos, implicó la desaparición de mecanismos que obligaban al ahorro de las ganancias forestales y a la rendición constante de cuentas de las empresas sociales. Estas ausencias han tenido impactos negativos en las comunidades con insuficientes capacidades de organización, que carecen de instancias que permitan hacer contrapeso a la autoridad de los comisariados ¾ ejidales o comunales ¾ o a la intervención de los madereros y que garanticen la transparencia de la administración de los recursos comunes. Por otra parte, la mayoría de las comunidades forestales, incluso aquellas que realizan extracciones forestales rentables han tenido fuertes dificultades para la capitalización de sus empresas.

Hacia la mitad del régimen de presidente Zedillo, en 1997 la Ley Forestal se modificó de nueva cuenta. La renovación de la ley obedecía fundamentalmente al interés por regular las plantaciones forestales. Para el proyecto de globalización económica hegemónico, el establecimiento de plantaciones forestales de carácter privado se percibe como una estrategia productiva privilegiada para el sector forestal. Se considera que las plantaciones destinadas a la producción de celulósicos son la vía más importante que permite a México aprovechar las ventajas comparativas dadas por las altas calidades de estación de sus bosques. Se ha argumentado que los beneficios ambientales que producirán estos cultivos los hacen meritorios de los subsidios oficiales extraordinarios que tradicionalmente se han negado al manejo de los bosques naturales. También se plantea que la producción de las plantaciones permitirá cubrir el déficit de pulpa y papel del país, en un contexto económico en que la autosuficiencia alimentaria ha sido desechada como objetivo de la política pública, desde hace casi dos décadas. Diversas críticas al establecimiento de plantaciones forestales en distintas regiones del mundo, llevan a matizar sus beneficios, señalándose que: su eficiencia económica se asocia a un manejo con fuertes impactos sobre los recursos hídricos, implica riesgos en tanto recurre al uso de una o pocas especies, e incluso de individuos clonados y tiene también fuertes impactos de erosión sobre los suelos. En 1996 el presidente Zedillo anunció que el gobierno concedería exenciones fiscales y absorbería durante siete años 65% de los costos de producción de las empresas plantadoras cuyos proyectos fueran aprobados por S emarnap . Con la nueva ley se buscaba establecer ese subsidio como obligación del gobierno y definir los criterios de los terrenos aptos al establecimiento de plantaciones. La oposición campesina y civil al proyecto original logró influir en esta ocasión en algunos de los temas de la ley: la obligatoriedad de los apoyos oficiales no se incluyó en la ley y se establecieron en cambio algunos criterios de manejo de las plantaciones, tendientes a mitigar sus impactos ambientales.

La nueva ley volvió a introducir algunos controles al transporte e industria forestales. En la ley de 1997 se exige a quienes realizan el transporte, transformación o almacenamiento de materias primas forestales ¾ con excepción de aquellas destinadas al uso doméstico ¾ que acrediten su legal procedencia. Sin embargo, la regulación de la industria aún es insuficiente. Así para establecer nuevos centros de almacenamiento y transformación de materias primas forestales basta con presentar el aviso de funcionamiento correspondiente. Si el aviso contiene la información requerida, a partir del momento de su presentación, la secretaría queda obligada a inscribirlo en el Registro Forestal Nacional en un plazo no mayor de cinco días. Esta disposición ha propiciado que la capacidad instalada de almacenamiento y transformación de materias primas forestales rebase con mucho el volumen de madera sujeta a aprovechamientos autorizados. De manera que estos centros representan potencialmente mecanismos para la legalización de la madera de fuentes ilegales. Por otra parte, el procedimiento de inspección y vigilancia de la Ley Forestal de 1997 resultaba a nuestro juicio más adecuado en la ley de 1992 que en la normatividad vigente. La primera, disponía que si al momento de la diligencia no se encontraba el visitado, se debía dejar un citatorio para que estuviera presente al día hábil siguiente, y en caso de no hacerlo la inspección o auditoria se realizaría con quien se encontrase en el lugar. La Ley Forestal actual y su reglamento señalan que los procedimientos de inspección y las auditorias técnicas deben ajustarse a la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la que establece que la diligencia puede realizarse con quien se encuentre, lo que deja al interesado sin la posibilidad de presenciar el desarrollo del acto, aclarar dudas, mostrar la documentación que se requiera y conocer, en el lugar y en el momento, el contenido del acta circunstanciada. Cabe mencionar que la ley de 1997 corrigió las omisiones que presentaba su antecesora sobre los resguardos y decomisos de materiales provenientes de extracciones clandestinas y sobre la acreditación de los inspectores forestales.

Los delitos ambientales fueron incluidos en el Código Penal Federal a partir de diciembre de 1996, con el propósito de integrarlos en un solo cuerpo normativo y lograr mayor orden en su aplicación. Sin embargo, la redacción con que fueron incluidos en el código hace de ellos tipos abiertos, lo cual dificulta la interpretación y la aplicación correcta de la norma penal. Este es el caso del Artículo 418, que en su primer párrafo, establece "al que sin contar con la autorización que se requiera conforme a la Ley Forestal, desmonte o destruya la vegetación natural, corte, arranque, derribe o tale árboles, realice aprovechamientos de recursos forestales o cambios de uso del suelo, se le impondrá pena de tres meses a seis años de prisión y de cien a veinte mil días multa". De su lectura se infiere que la pena se aplicará a quien realice alguna de las conductas previstas, sin contar con la autorización correspondiente, y no así a quien contando con ella no se apegue a lo dispuesto en el programa de manejo respectivo.

En el debate sobre la ley de 1997, las organizaciones campesinas criticaron constantemente los apoyos extraordinarios a las plantaciones forestales frente a la escasa atención a los bosques naturales. En respuesta S emarnap inició en 1996 el diseño de una estrategia de desarrollo forestal dirigida a impulsar acciones de apoyo a productores forestales para promover el aprovechamiento, la conservación y la restauración de los bosques. En esta propuesta se consideraba la participación directa de los dueños de los recursos, como un elemento fundamental para el desarrollo del sector. La secretaría puso en marcha nuevos programas de apoyo a comunidades forestales, el Programa de Desarrollo Forestal (Prodefor), y el Programa de Conservación y Manejo Forestal (Procymaf ) con los que se buscaba impulsar una nueva política de estímulos al sector forestal. A pesar de su importancia, los escasos recursos con que estos programas operaron durante la gestión de S emarnap limitaron sus alcances. En 2000 el presupuesto conjunto de P rodefor y PROCIMAF no rebasa los 300 millones de pesos y durante su primer año Prodefor sólo manejó 7 millones de pesos, frente a los 8,000 millones de pesos del programa Procampo . El presupuesto del Programa de Plantaciones Forestales (Prodeplan), que destina subsidios principalmente a inversionistas privados era también considerablemente mayor. Otra diferencia significativa entre P rodeplan y P rodefor consistía en que mientras la disposición de recursos federales para este último estaba sujeta a la aprobación y participación económica de los gobiernos estatales, la ejecución de Prodeplan no enfrentaba este condicionamiento. Aunque con esta disposición se buscaba la coordinación de las acciones de la secretaría y los gobiernos estatales, en los hechos dilataba y entorpecía considerablemente el ejercicio del programa. En Oaxaca, en 2001 apenas se estaba concluyendo la aplicación de los recursos correspondientes a 1999. En Quintana Roo y Guerrero, rodefor no operó durante los dos primeros años de su existencia debido a que los gobiernos estatales no aportaron los recursos que les correspondían, lo mismo sucedió en 1998 en Durango, a pesar del peso que la actividad forestal tiene en la economía de esa entidad.

Una debilidad adicional de Prodefor era la carencia de recursos para desarrollar tareas de promoción del programa y acompañamiento de los proyectos que financia. Como resultado de estas limitaciones, durante algunos años en ciertos estados no se utilizaron completamente los recursos de este programa. La falta de promoción restringe también la posibilidad de orientar recursos a las comunidades menos desarrolladas, las que realizan extracciones bajo esquemas de rentismo, o no aprovechan regularmente ¾ y reguladamente ¾ el bosque; y limita el impacto de Prodefor a las comunidades que cuentan de antemano con mejores condiciones. La difusión de P rodefor se realizaba a través de los prestadores de servicios técnicos forestales, lo que tiende a sesgar los proyectos y comunidades seleccionadas a aquellos que corresponden al interés de los técnicos. De allí que a menudo entre las comunidades forestales P rodefor fuera visto como “un programa para los técnicos”.

Otra ha sido la experiencia del Programa de Conservación y Manejo Forestal (Procyma) que la secretaría desarrolló con recursos y asistencia del Banco Mundial. Se trataba de un programa piloto que inició en 1996 y operaba fundamentalmente en el estado de Oaxaca. Procymaf ha buscado “fortalecer una estrategia de promoción del uso sustentable de los recursos forestales dentro de una política que reconoce el valor de los recursos del país y las tendencias del deterioro de éstos como resultado de políticas inadecuadas”. Se manejaba como punto de partida la idea de que “la situación de los recursos forestales está asociada a la problemática social y económica de las áreas rurales [...] (Procymaf ) “se orienta entonces a promover el desarrollo sustentable, considerando el incremento de los niveles de vida de las comunidades” (Semarnap - Procymaf 2000: 101 y 102). El estado de Oaxaca resultó de interés especial para P rocymaf debido al alto nivel de participación de la propiedad social ¾ y particularmente a la elevada presencia de tenencia comunitaria ¾ en la propiedad forestal (90% de los bosques del estado), la existencia de diversas experiencias exitosas de manejo forestal comunitario y la fortaleza organizativa que deriva de las estructuras tradicionales de gobierno de muchas de las comunidades oaxaqueñas. Procymaf abarcaba una temática más amplia que la de rodefor , trabajando en tres áreas: la asesoría a las comunidades, incluyendo temas que rebasan el ámbito tradicional de los servicios técnicos forestales, como evaluaciones rurales participativas, ordenamientos territoriales comunitarios, estudios de mercado, asistencia sobre ecoturismo, apoyo a la certificación forestal, el fortalecimiento de la capacidad profesional de los prestadores de servicios técnicos y el desarrollo del aprovechamiento de recursos no maderables o alternativos, entre otros. Dentro del estilo de actuación de P rocymaf destacaba la atención que se ha concedido al acompañamiento a las comunidades y la búsqueda del fortalecimiento de sus capacidades. En este sentido, destaca el trabajo de los promotores regionales del programa que se encargan de prestar información sobre éste y otros programas de S emarnap en las comunidades forestales de las distintas regiones forestales de Oaxaca, y dar seguimiento a su desempeño.

Otra líneas de acción central de P rocymaf ha sido la promoción de nueve foros regionales: los Foros de Recursos Naturales, que constituyen para las comunidades espacios de información, discusión e incluso resolución de conflictos, referentes a distintos aspectos de la actividad forestal en sus regiones. También se han impulsado experiencias de capacitación de comunidad a comunidad. No obstante, hasta el año 2000 no se había extendido este programa más allá del estado de Oaxaca.

En Oaxaca el resultado de la acción de P rocymaf y P rodefor se expresa en indicadores sobre cambios en la actividad forestal entre 1995 y 1999 como son: el incremento en 62% de la producción maderable, en 89% de la producción no maderable; el aumento en 78% del número de comunidades con programas de manejo, en 30% de la superficie bajo manejo y 33% de los empleos generados y en el crecimiento de los ingresos forestales de las comunidades en 283% XVI. En la Sierra Norte y parte de la Sierra Sur, los bosques no sólo se han conservado, sino que han incrementado sus extensiones. Entre 1994 y 2000 Oaxaca fue una de las entidades forestales del país con la tasa más baja de pérdida de bosques. Según los datos de los Inventarios Nacional Forestal realizado por la SARH en 1994 y el Inventario Nacional de Recursos Naturales que realizó por el Instituto de Geografía de la UNAM, para S emarnap , en 2000 la pérdida de bosques fue de 2.75%, este fue un fenómeno con mayor peso en las regiones de menor tradición forestal como la Mixteca y el Istmo de Tehuantepec.

Dar continuidad a las acciones de apoyo al manejo comunitario sostenido de los recursos naturales, al consolidar y extender sus ámbitos de acción resulta clave para el desarrollo del sector forestal como sector productivo y como base natural de los servicios ambientales que los bosques prestan a la sociedad.

Además de los programas que impulsó S emarnap se requieren nuevas iniciativas que apoyen el desarrollo de empresas forestales innovadoras, que muchas veces serán de carácter privado. Estos innovadores son pares necesarios para el desarrollo del sector social forestal y del propio sector como conjunto. Un tema fundamental de la inversión pública es la construcción y mantenimiento de caminos forestales, que por ahora incrementan notoriamente los costos de producción. Temas adicionales de inversión se refieren a los programas para la adquisición, reposición y modernización del parque industrial; el fomento de estudios silvícolas para incrementar la productividad forestal y mejorar la calidad de los productos, “eliminar la inversión oficial en este sector sería desperdiciar muchos años de experiencia y desarrollo de la forestería mexicana” (Zabin 1998: 34).

Otro aspecto relevante de la gestión de S emarnap fueron las políticas de conservación. Durante este periodo se incrementó de manera muy importante la extensión de las áreas naturales protegidas, al crearse 30 nuevas Reservas de la Biosfera. El establecimiento de figuras fuertemente restrictivas al uso de los recursos naturales fue uno de los ejes de la política de conservación. Este énfasis resulta paradójico luego de la historia de estímulos a la deforestación y al clandestinaje que a lo largo del siglo XX se ha asociado a las vedas forestales. El peso concedido a esta política contrasta con la débil capacidad de las instituciones ambientales en las áreas protegidas en aspectos fundamentales como la vigilancia, la regulación y la promoción de los usos sustentables de los recursos. Hasta el año 2000 la incorporación de nuevas áreas al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (S inap ) se manejaba en si misma como indicador de avance de la política de conservación, asumiendo que los decretos de creación equivalían a procesos de conservación, sin incorporar hasta entonces a la evaluación de estas políticas criterios objetivos como la pérdida o conservación de las áreas forestales y recursos que se han presentado en las zonas sujetas a las políticas de conservación, durante los periodos en que han estado vigentes.

Un caso representativo de esta orientación fue la extensión de la Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca durante las últimas semanas del gobierno del presidente Zedillo. La superficie de esta reserva se incrementó de 16,110 ha a 50,000 ha, la extensión de la zona núcleo también se amplió de 4,491 ha a 16,000 ha.

La ampliación de la Reserva de Monarca respondió en gran medida a la campaña del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) XVII. La evaluación que esta asociación manejó para fundamentar el incremento del área de la reserva, reconocía la gravedad de la pérdida de superficies forestales en los periodos 1980-1986 ¾ cuando se estableció la reserva ¾ y 1986–1994. La comparación mostraba que tanto las superficies deforestadas, como el ritmo de pérdidas forestales habían estado presentes en ambos periodos, pero habían sido superiores durante el segundo, que correspondía a los años de existencia de la RBBMM. A pesar de que este dato difícilmente puede considerarse un indicador del éxito del a.n.p., era percibido por WWF como argumento para justificar su extensión. Consideramos que esta nueva iniciativa para proteger el hábitat de las monarcas no se ha basado en un análisis amplio de las causas del continuo deterioro de los bosques de la reserva, sino que parte del supuesto, no cuestionado, de que las extracciones legalmente autorizadas son la razón fundamental de la destrucción del bosque. Pasa por alto el hecho de que en los predios forestales mejor conservados en la región, propiedad de los ejidos de Cerro Prieto, Melchor Ocampo y el Paso, durante años se han realizado extracciones forestales controladas por esas comunidades y basadas en programas de manejo XVIII. Tampoco se tuvo en cuenta la situación inversa, el que muchas de las áreas con mayor deterioro, dentro de las propias zonas núcleo, son predios de comunidades donde nunca se han desarrollado operaciones forestales bajo programas de manejo y que en cambio han estado sujetos por décadas a vedas forestales.

No se plantearon en la nueva propuesta temas claves como la mejora de la gestión de las instituciones gubernamentales responsables de la reserva. Tampoco se incluyeron medidas suficientes para enfrentar el problema de las extracciones clandestinas, una de las causas centrales del deterioro forestal de la región, ni se ha atendido a la existencia de una planta industrial sobredimensionada, fuente constante de presión sobre los recursos forestales de la reserva.

El nuevo esquema de la RBMM impulsado por WWF y S emarnap representa un avance respecto a modelos de conservación anteriores, al incluir incentivos económicos para las comunidades campesinas afectadas. Sin embargo, estos incentivos constituyen fundamentalmente pagos por derechos de monte , que se entregan a las comunidades a cambio de que éstas suspendan las extracciones. Estos pagos representan una forma de rentismo ambiental. A diferencia de esquemas como el de certificación forestal en los que las comunidades establecen compromisos de buen manejo silvícola y conservación, manteniendo la capacidad de decisión sobre el uso de sus recursos. Estas rentas ambientales se entregan a cambio de la concesión del control de los recursos. La compra de permisos forestales por parte de WWF considera solamente a 16 ejidos , cuya superficie en la zona núcleo comprende 42% de la extensión de esa área. Para el resto de los ejidos y comunidades con bosques en esa zona, que carecían de permisos al momento del nuevo decreto, no se contemplaba esta compensación. Si desde una perspectiva institucional y social la propuesta resulta limitada, en términos económicos la compensación propuesta tampoco es suficiente. En primer término, los pagos propuestos ($160 por metro cúbico) representan apenas la cuarta parte del precio de la madera en pie vigente en el año 2000, cuando algunas comunidades agregan mayor valor a la producción forestal y venden incluso madera aserrada. Pero además, el fondo de compensación contaba con recursos para cubrir los pagos de compensación por algunos años, mientras que las comunidades perdieron indefinidamente el acceso a sus recursos.

La propuesta considera el desarrollo de actividades alternativas no-extractivas en estos ejidos. No es ésta la primera ocasión en que se busca implementar este tipo de actividades, desde el inicio de los noventa se han invertido recursos en proyectos de cultivo de hongos, elaboración de artesanías, conservas, etcétera. A la fecha estas experiencias han tenido pobres resultados, en gran parte debido a problemas de falta de planeación, capacitación y continuidad.

Con esta argumentación no se sostiene en sí la conveniencia de las extracciones forestales en oposición a la imposición de las restricciones que implica el incremento de la zona núcleo. Reconociendo la importancia de la conservación, planteamos la conveniencia de desarrollar desde las comunidades, ordenamientos territoriales que, con base en las condiciones ecológicas y sociales particulares, destinen áreas determinadas de los territorios comunales a usos particulares, incluyendo la definición de zonas dedicadas a la preservación y restauración, pero definidas, asumidas y protegidas por las comunidades mismas. Considerar a las comunidades campesinas como sujetos centrales de las estrategias de conservación permitiría articular y no enfrentar los derechos y necesidades de las comunidades dueñas y el interés público por preservar los sitios de hibernación de las monarcas. Ciertamente el diseño y operación de sistemas policéntricos (Ostrom V. 1997, McGiggins 1999ª) XIX requiere tiempo y esfuerzos mayores que los que se invirtieron en la implementación del modelo impuesto, sin embargo desde la perspectiva de este texto, hubiera ofrecido perspectivas de mayor estabilidad a la preservación en el largo plazo del vuelo transcontinental de las monarcas, haciendo de las comunidades guardianes efectivos del bosque en el que hibernan. Una orientación descentralizada hubiera permitido también hacer del interés público por la conservación, una oportunidad real para el desarrollo del capital natural y social de las comunidades campesinas e indígenas de la reserva.

En la segunda mitad del año 2000, S emarnap llevo a cabo reuniones en la región con las comunidades incluidas dentro de los nuevos límites del área protegida, con el fin de informarles los contenidos propuestos para el nuevo decreto. Con este proceso se estableció una diferencia notable y positiva respecto a la forma en que en 1986 se estableció originalmente la reserva XX. Sin embargo este proceso también tuvo limitaciones importantes: la calidad de la participación social en el proceso fue limitada, el proceso fue apresurado y la actuación de las instituciones responsables no estuvo exenta de actitudes autoritarias. Fue hasta tres meses antes de iniciarse las negociaciones cuando las comunidades recibieron información sobre los nuevos límites de la reserva, a pesar de que desde un año antes los representantes del INE se habían comprometido a informar detalladamente al respecto. En las asambleas convocadas, la expansión del área protegida fue expuesta por los negociadores oficiales, como un hecho sin opción, condicionando la recepción de recursos económicos a la aceptación de la propuesta. Las reuniones se realizaron en 60% de las comunidades afectadas; en el resto la consulta se redujo a la obtención del acuerdo de los representantes agrarios. Aún en estas condiciones alrededor de la tercera parte de las comunidades incluidas en el nuevo perímetro de la reserva no concedieron su acuerdo al nuevo decreto.

El diseño institucional de la reserva ha apostado a un esquema centralizado en el que la capacidad de gestión y protección está en manos del estado, que ¾ sin fundamento empírico ¾ se considera la única instancia capaz de asegurar la conservación del área. La construcción y fortalecimiento de instituciones locales y civiles que pudieran articularse a la actuación oficial no representa un recurso o estrategia para la conservación. Las acciones oficiales de conservación en la región de Monarca, particularmente el incremento de la superficie de la reserva en 2000, han sido establecidas sin una evaluación objetiva de los impactos que las distintas medidas de conservación impuestas en la región han tenido, en las prácticas de uso de los recursos y en el propio bosque. El diseño de esta estrategia ha sido guiado en cambio, por una sobre valoración de las capacidades del estado como responsable operativo de la gestión sustentable de los recursos naturales y por nociones ideológicas sobre los vínculos inexorables de la pobreza, la propiedad colectiva y el deterioro ambiental.

El esquema de pagos, percibidos como rentas ambientales resuelve parcialmente el problema de la falta de incentivos, pero no atiende a la necesidad de desarrollo de la institucionalidad y capacidades comunitarias. En la medida en que se paga a las comunidades por "no tocar" y no por conservar, se favorece una actitud pasiva, fortalecida además por la pérdida de las capacidades de decisión sobre el patrimonio comunitario. Esquemas alternativos pueden ser similares al de la certificación forestal en los que las comunidades establecen contratos para mantener el bosque y sus servicios ambientales, a cambio de incentivos acordados XXI y son objeto de supervisión periódica por parte de equipos de evaluación profesionales. Estos esquemas mantienen y fortalecen la responsabilidad campesina, al tiempo que apuestan al desarrollo de capacidades locales técnicas y de gestión.

Reconocemos la necesidad de participación del estado en las tareas de preservación de bienes de interés público, como son muchos sistemas de recursos naturales, pero asumimos la necesidad de acotarla. La intervención estatal resulta fundamental en diversos campos y sentidos, entre otros es indispensable para: generar información científica para la toma de decisiones y la formulación de reglas de manejo, para la construcción de estructuras de incentivos favorables a la conservación, para el reconocimiento de derechos y obligaciones de los distintos tipos de sujetos, para la provisión del marco jurídico necesario en el desarrollo de estas iniciativas, y para participar ¾ junto con otros actores ¾ en las tareas de monitoreo y sanción. Ciertamente el desarrollo de esquemas institucionales policéntricos para la conservación, alternativos al paradigma de centralización, exige mayores esfuerzos y recursos. El logro de los objetivos de conservación requiere políticas públicas con la visión y el compromiso necesarios para articular efectivamente distintos niveles de intereses, derechos y acciones.

Hacia finales de la administración de Ernesto Zedillo, como resultado de la orientación y acciones de las políticas macroeconómicas, agropecuarias y agrarias, y de las limitaciones y sesgos de las políticas ambientales y forestales, el desarrollo de las comunidades forestales presenta, en muchos casos, un fuerte retroceso. Distintas empresas campesinas forestales han dejado de manejar sus bosques con fines comerciales. Más allá de las consecuencias del fracaso de las iniciativas comunitarias en la economía de las familias campesinas, el abandono del manejo forestal comunitario frecuentemente crea condiciones de acceso abierto a los recursos, en las que las cortas clandestinas y/o el cambio de uso del suelo son opciones socorridas. Además de su impacto en las condiciones de los bosques, el fallo de las iniciativas campesinas de manejo forestal se asocia a menudo con el deterioro del tejido social y de las condiciones de convivencia en las comunidades. Estas condiciones limitan la posibilidad de construcción de un sujeto campesino, capaz de elaborar y sostener proyectos de vida y de manejo de los recursos, alternativos a la visión que contempla a las regiones campesinas como zonas marginales y a las comunidades como meras agrupaciones de población redundante.

No obstante la adversidad del contexto político y económico de los años noventa, en distintas regiones del país existían comunidades forestales que lograron mantener las operaciones de aprovechamiento forestal, aunque enfrentaron múltiples presiones, desde aquellas que derivan de la competencia internacional hasta las que generan las sequías, los incendios forestales, el clandestinaje, las dificultades en la relación con las instituciones de gobierno y la miopía de algunas de las políticas hacia el campo.

 

Cuadro 5. Resumen sobre la evolución de las Políticas Forestales Mexicanas en el siglo XX

Periodo postrevolucionario y Reforma Agraria 1926 – 1940
Contexto nacional	Búsqueda de la estabilización política y consolidación del estado nacional.
Políticas agrarias y agropecuarias	Extenso reparto agrario, limitado en tierras forestales (16% del área forestal) del país como propiedad de comunidades. La R.A. concede derechos de propiedad, pero no capital productivo para la producción forestal, sólo se brindan recursos para la producción de productos forestales no maderables (resina y chicle fundamentalmente).
Políticas forestales y de conservación	Se establecen vedas y parques nacionales, se mantiene el rentismo forestal.
Incentivos para la conservación y buen manejo	Incentivos para la conservación en zonas productoras de chicle y resina. La mayoría de las comunidades forestales valoran los bosques con base en usos tradicionales.
	Incentivos para maximizar ganancias de corto plazo en áreas de bosques donde se practican extracciones bajo esquemas de rentismo.
	En zonas vedadas: desvaloración de los bosques y desincentivos a la regulación local de su uso.
Impactos sobre el capital social y natural	En zonas productoras de resina y chicle: se construyen instituciones locales para el uso forestal comercial, los bosques tienden a mantenerse.
	En zonas de rentismo: se genera conflicto y corrupción en torno a las extracciones forestales y deterioro de los recursos.
	En zonas vedadas: prevalece el uso clandestino y el cambio de uso del suelo con fuertes impactos sobre los bosques.

Fuente: elaboración propia, a partir de los documentos y la bibliografía mencionada en este capítulo.

 

Cuadro 5 (continuación).

Periodo de concesiones forestales a empresas privadas, 1940-1960
Contexto nacional	Política económica de sustitución de importaciones, proteccionismo comercial. Control corporativo de las sociedades campesinas.
Política agraria y agropecuaria	En 1950, 25% del área forestal del país es propiedad de ejidos y comunidades.
	El aparato agrario se utiliza para imponer concesiones forestales.
	La agricultura campesina y la extracción de recursos naturales se subordinan al desarrollo industrial.
Políticas forestales y de conservación	Concesiones forestales a empresas privadas. 30 concesiones de cerca de 400,000 ha de bosques cada una, donde las comunidades perdieron derechos del uso del bosque.
	57% del área forestal del país bajo veda.
	En el resto de las regiones forestales se mantiene el rentismo.
Incentivos para la conservación y buen manejo	Para el capital privado: incentivos de mediano y largo plazo al uso regulado de los bosques en zonas concesionadas.
	Incentivos para la búsqueda de ganancias de corto plazo en zonas de rentismo, más aún en zonas de vedas.
	Para las comunidades forestales: en zonas de concesiones y rentismo: desvaloración de la propiedad forestal, en el contexto de mercantilización de la economía campesina y crecimiento de población.
	Ausencia de incentivos a la conservación en zonas de veda.
Impactos en el capital social y natural	En el conjunto de las regiones forestales: la economía campesina se descapitaliza. Se inhibe el desarrollo de capacidades de gestión de las comunidades forestales.
	En las regiones concesionadas: se mantienen las superficies forestales, pero pierden valor comercial.
	En las regiones vedadas y bajo rentismo: permanencia del clandestinaje y tendencia a la pérdida de bosques.
	El proteccionismo económico genera rezago de las empresas forestales.

Fuente: elaboración propia, a partir de los documentos y la bibliografía mencionada en este capítulo.

 

Cuadro 5. (continuación).

Concesiones forestales a empresas paraestatales 1960 – 1982
Contexto nacional	Crecimiento del gasto público, contratación de deuda externa. Crisis de la economía campesina, fin de la autosuficiencia alimentaria. Auge del movimiento campesino independiente y presencia de guerrilla.
Políticas forestales y de conservación	Estatización de concesionarias forestales, creación de nuevas empresas forestales paraestatales.
	En la década de los años setenta se levantan vedas, se inician proyectos campesinos forestales, subordinados a las SRA y Banrural.
	Fuerte intervencionismo estatal en el campo,
Políticas agrarias y agropecuarias	Se promueven técnicas de la revolución verde.
	Se reactiva el reparto agrario, entregando selvas húmedas y promoviendo desmontes masivos.
Incentivos a la conservación y buen manejo de los bosques	Bajos incentivos a las comunidades para la conservación forestal.
	Escasos incentivos para el buen manejo forestal a los industriales.
	Se favorece la burocracia agraria, la corrupción y el descreme de los bosques.
Impactos sobre el capital social y el natural	Mercado cerrado, planta industrial forestal obsoleta.
	La resistencia campesina se expresa como desmontes y clandestinaje. Para 1970 las concesionarias sólo extraían 50% del volumen autorizado.
	Al final del periodo se busca crear incentivos al uso sostenido de los bosques por campesinos, pero no se les conceden cabalmente derechos de gestión.
	Tasa de deforestación estimada en 1.5 ha anuales durante los setenta. Descreme de los bosques concesionados.

Fuente: elaboración propia, a partir de los documentos y la bibliografía mencionadas en este capítulo.

 

Cuadro 5. (continuación).

Impulso a la silvicultura comunitaria, 1982-1992
Contexto nacional	Inicio del proyecto económico neoliberal; ingreso de México al
	GATT, crisis de la deuda externa.
Política agraria y agropecuaria	Inicio de las políticas de ajuste estructural en el campo.
	Desincorporación de distintas empresas paraestales
	Relacionadas con la producción agropecuaria y forestal.
Políticas forestales y de conservación	Conclusión y suspensión de las concesiones forestales.
	Apoyo a la constitución de empresas forestales campesinas, atendiendo a las zonas antes concesionadas. Las regiones forestales marginales casi no se atienden.
	Ley Forestal de 1986 favorece operaciones forestales comunitarias, exige aprovechamiento integral de los bosques.
	Creación de nuevas áreas protegidas, bajo la figura de Reservas de la Biosfera.
Incentivos a la conservación y buen manejo de los bosques	En comunidades con empresas forestales, la valoración económica de los recursos forestales se suma a su valoración tradicional.
	En el resto de las regiones, reducida valoración económica del bosque, desincentivo al uso sostenido de los recursos.
Impactos sobre el capital social y el natural	En las comunidades con empresas forestales se incrementan los ingresos y servicios comunitarios.
	Desarrollo de nuevas instituciones, capacidades y relaciones en torno al uso de los bosques.
	En el resto de las regiones forestales continúa la pérdida y deterioro de los bosques.
	El establecimiento de Reservas de la Biosfera crea fuerte ambigüedad en los derechos de tenencia de las comunidades afectadas por ellas.

Fuente: elaboración propia, a partir de los documentos y la bibliografía mencionadas en este capítulo.

 

Cuadro 5. (continuación).

Retiro del estado, 1988 – 2000
Contexto nacional	Mayor integración a la economía global. Creciente reducción del gasto público.
	Deterioro creciente de las regiones campesinas. Nuevos movimientos guerrilleros indígenas.
	Se mantienen cacicazgos políticos regionales, fin de régimen de partido único.
	Creciente peso del narcotráfico.
Políticas agrarias y agropecuarias	Reforma al Artículo 27 constitucional, buscando conformar un mercado de tierras.
	Apoyo selectivo a productores con perspectivas de exportación.
	Deterioro acelerado de la producción campesina.
	Importación masiva de granos básicos, déficit de la balanza agropecuaria.
Políticas forestales y de conservación	Ley Forestal de 1992, desregula la actividad forestal.
	Creación de Semarnap con recursos reducidos.
	Creación de programas de apoyo a la silvicultura comunitaria: Prodefor y Procymaf. Disponen de recursos limitados.
	La política de conservación privilegia figuras altamente restrictivas como las Reservas de la Biosfera. Reproducen esquemas de gestión de los recursos naturales basados en la exclusión campesina.
	2000: 14 millones de ha en a.n.p., 9 millones ha bajo planes de manejo forestal autorizados.

Fuente: elaboración propia, a partir de los documentos y la bibliografía mencionada en este capítulo.

 

4.2. Los impactos de las políticas públicas en las comunidades forestales

En esta sección del capítulo se analizan las formas en que distintas políticas y acciones de agencias de gobierno dedicadas a distintos temas han afectado las prácticas de organización comunitaria y de uso de los recursos naturales, que los miembros de las comunidades consideradas en este estudio han llevado y llevan a cabo. En primer término se debe reconocer la importancia que la política agraria ha tenido, tanto en estas seis comunidades forestales, como en el resto de los núcleos agrarios del país. Al reconocer o conceder derechos de propiedad ha sentado las bases para el manejo de los recursos por los miembros de las comunidades campesinas. La acción agraria tuvo también otro tipo de influencias en el manejo del bosque. Generalmente la política agraria no se acompañó de un diagnóstico de las condiciones ecológicas de las tierras sujetas a reparto, y mostró generalmente, un fuerte sesgo agropecuario, careció por décadas de estrategias de promoción o atención a la producción forestal, a pesar de la naturaleza forestal de gran parte del territorio del país, y de la ausencia de condiciones para la producción agrícola o ganadera en muchas de sus regiones. Por otra parte, a pesar del reparto agrario, los derechos campesinos de propiedad sobre los bosques se han visto limitados por el carácter de bienes patrimoniales de los recursos forestales. Como se ha expuesto en el capítulo anterior, los intereses públicos y privados sobre estos recursos han dado pie en distintos momentos a la intervención directa del estado para imponer reglas de uso y a una intensa regulación pública de las operaciones forestales.

 

Los impactos de las políticas públicas en Cerro Prieto

El bosque de Cerro Prieto es uno de los predios que cuenta con mayor proporción de cobertura forestal en la Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca. La historia particular del uso de este bosque y que ha permitido su conservación, ha sido determinada en gran medida por las políticas que en los últimos 40 años se han implementado e impuesto en la región.

Ese bosque, ubicado en las cimas de la Sierra Chincua, estuvo sujeto a un uso poco intenso hasta antes de su dotación al grupo de solicitantes que conformaron el ejido. Al momento de la dotación las condiciones físicas del bosque: su altura, las pendientes de los terrenos y su distancia del poblado de Cerro Prieto, determinaron que la tasa de descuento XXIIde la conservación no resultara alta para sus nuevos dueños. La conservación del bosque fue también favorecida por el carácter tardío de la dotación que se efectúo décadas más tarde que las primeras dotaciones en la zona y ocurrió después de la promoción oficial de la revolución verde , cuando los nuevos ejidatarios empezaban a sufrir los impactos de baja productividad y erosión del desmonte de las tierras cercanas a su pueblo.

Poco después de la dotación, los bosques de Cerro Prieto fueron incluidos en el área de operación de la Unión de Ejidos Melchor Ocampo (UEMO) que se constituyó en 1970. Desde entonces hasta el año 2000 en el bosque Cerro Prieto se realizaron extracciones de madera legales, basadas en programas de manejo autorizados por las autoridades correspondientes. Los aprovechamientos forestales generaron beneficios e incentivos para la preservación del área forestal. La gestión de la UEMO por parte de la burocracia de la banca de fomento rural, mermó significativamente los beneficios que obtenían los ejidos socios. El desarrollo de capacidades técnicas y de gestión de los ejidos y su capitalización también se vieron limitados con esta política. Sin embargo, la obtención de algunos ingresos favoreció la valoración social del bosque y el seguimiento de planes de manejo creó en este ejido, la tradición de extracciones reguladas de inversión en reforestaciones y en el cuidado del bosque XXIII. Un proceso similar se generó en otros ejidos forestales vecinos que también estuvieron adscritos a la UEMO, como el ejido del Paso y el de Melchor Ocampo. Como se ha mencionado, esta experiencia impidió que la veda forestal de los bosques de Michoacán tuviera en Cerro Prieto ¾ y en esos ejidos ¾ los impactos de fomento del clandestinaje y deterioro de los bosques que generó en otras comunidades de la región y del estado.

El establecimiento de la RBMM implicó la imposición de una nueva veda a la extracción forestal en las áreas que se ubicaron dentro de las zonas núcleo. A pesar de que formalmente la reserva no modificó el estatus de la propiedad del bosque, en los hechos el control de casi la mitad del territorio ejidal pasó oficialmente al control de una agencia del gobierno federal. En el resto del bosque del ejido se establecieron fuertes restricciones a la extracción. Los condicionantes y requisitos para obtener los permisos forestales en la reserva resultaban complejos y costosos para el ejido, además de que nunca fueron justificados técnicamente, ni ante los ejidatarios, ni ante sus asesores técnicos. La experiencia de Cerro Prieto con la creación de la RBMM en 1986, ha sido similar a la de las comunidades aledañas: desconocimiento de la medida hasta toparse con las restricciones que implicaba, desconcierto y frustración, y asociación con otras comunidades para organizar resistencia a la imposición de la reserva.

De acuerdo con las entrevistas realizadas para este estudio, el establecimiento de la RBMM en tierras ejidales fue experimentado en Cerro Prieto como una expropiación. Desde la percepción campesina la propiedad forestal en la zona núcleo resultaba vacía de derechos y sentido hasta antes de la apertura del santuario al turismo.

Las políticas que han determinado las posibilidades de gestión del bosque han resultado para Cerro Prieto verticales, impositivas y aún contradictorias: dotación inicial del bosque y asociación obligatoria a una empresa forestal, establecimiento de la Reserva Monarca cuando aún estaban vigentes los permisos para llevar a cabo extracciones forestales. Una anciana ejidataria, al ser entrevistada sobre la posibilidad de sembrar árboles para reforestar los terrenos del pueblo, justificaba su rechazo a esa propuesta diciendo que en su experiencia “siempre que los árboles ya estaban grandes, el que se quedaba con ellos era el gobierno”. Esta percepción, frecuente entre los miembros de esta comunidad expresa no sólo el descontento ante las restricciones al uso de los recursos, sino la ausencia de instancias de información y de coordinación entre las instituciones comunitarias y las agencias de gobierno. La operación permanente de espacios reales de comunicación y resolución de conflictos entre las agencias gubernamentales que actúan en la RBMM y las comunidades ubicadas en sus terrenos, no había sido considerada en los hechos como factor central de su gestión, como lo expresa la situación de que desde 1995 hasta 2000, las oficinas de la reserva se ubicaban en la ciudad de Morelia, a tres horas de distancia de la mayoría de las comunidades.

La autorización que el ejido obtuvo del INE en 1996 para recibir visitas de turistas en el bosque donde anidan las monarcas, se convirtió rápidamente en un fuerte incentivo para la permanencia del bosque, incluso para la aceptación de la reserva, aunque como se ha mencionado, ni el ejido, ni el INE han tenido la capacidad de regular la actividad turística, cuyos impactos sobre el bosque y las colonias parecen ser crecientes.

Debido al interés nacional e internacional por la preservación del fenómeno de migración de las mariposas monarca, la presencia de las agencias ambientalistas gubernamentales son mayores en Monarca que en la mayoría de las regiones forestales del país. No obstante, su actuación resulta limitada a la luz de los retos que plantea la conservación del área. La presencia del INE es reducida, en 1999 contaba con diez personas asignadas a la reserva, de éstas solamente tres residían permanentemente en la región. Este personal trabajaba fundamentalmente en los ejidos que, como Cerro Prieto, contaban con permisos para recibir turismo, realizando actividades de capacitación sobre ecoturismo y temas afines. Pero la mayoría de los habitantes de los núcleos agrarios de la reserva no tenían entonces mayor relación con el personal del instituto.

Dos temas en los que las limitaciones de las instituciones oficiales resultan particularmente graves son la gestión de los permisos de extracción forestal y la vigilancia forestal. La tramitación de los permisos XXIV resulta excesivamente burocrática y dilatada. A menudo este retraso ocasiona que la extracción deba realizarse durante la temporada de lluvias, lo cual dificulta las operaciones e incrementa los impactos ecológicos y los costos de las extracciones.

La insuficiente vigilancia forestal es un problema central, sin embargo, en Cerro Prieto el clandestinaje es notablemente menor que en la mayoría de la región. Las dificultades de acceso al bosque y la presencia constante de ejidatarios durante la temporada de visita de las monarcas, son condiciones que detienen el robo de madera. Un factor adicional es la ubicación de la estación del INE en el paraje de Llano de las Papas, a la entrada del bosque de Cerro Prieto, lo que sugiere la posibilidad de utilizar casetas en puntos críticos de los bosques de la reserva como mecanismo de vigilancia forestal que facilite el control del clandestinaje y la detección de incendios en los bosques XXV.

Según las opiniones locales, los recursos con que cuenta la P rofepa son insuficientes para realizar la vigilancia forestal en el estado, y particularmente en la región. Las cadenas de complicidades entre algunos inspectores forestales, prestadores de servicios técnicos forestales e incluso propietarios de bosques, han propiciado el incremento de aprovechamientos clandestinos, que también se ha visto favorecido por la multiplicación de aserraderos irregulares. Durante el periodo 1994-2000 la falta de coordinación entre las delegaciones de S emarnap y P rofepa resultó en inconsistencia institucional, que en la práctica se tradujo en dispersión de recursos y consecuentemente en ineficiencia operativa. La falta de recursos humanos y materiales necesarios para evaluar los programas de manejo, han provocado que los permisos se otorguen a menudo sin verificar la información en ellos contenida.

Cabe por último mencionar que ni las autoridades del ejido, ni los ejidatarios tienen información sobre la legislación forestal o ambiental, a pesar de la presencia frecuente de personal de S emarnap en las oficinas del INE en la Reserva.

 

Los impactos de las políticas públicas en Donaciano Ojeda

Por décadas los bosques de la comunidad de Donaciano Ojeda, como los de la mayoría de las regiones forestales de Michoacán, han estado vedados a las extracciones forestales. Entre los años cincuenta y setenta, durante la vigencia de la veda forestal se presentaron en ese estado altas tasas de deforestación, mayores que las de otras regiones forestales del país, incluidas aquellas que en ese entonces estaban sujetas a concesiones forestales. Como se ha expuesto, durante el tiempo de veda en el Oriente de Michoacán, las extracciones no se detuvieron y el clandestinaje forestal pasó a convertirse en práctica cotidiana. Junto a las extracciones ilegales se desarrollaron eficientes redes de distribución de esa producción a las industrias regionales.

Al levantarse la veda forestal en los años setenta, las comunidades mazahuas del Oriente de Michoacán no fueron incluidas en la Unión de Ejidos Melchor Ocampo, que incorporaba solamente ejidos. Durante esos años se realizaron en Donaciano Ojeda extracciones forestales en condiciones de rentismo. Los aprovechamientos forestales realizados por madereros externos a la comunidad se caracterizaron por la falta de control y aprendizaje comunitarios, la sobreexplotación de los recursos, la obtención de ganancias importantes para actores externos, la corrupción de algunas autoridades comunales y la ausencia de información y beneficios para la gran mayoría de los comuneros. Esta experiencia no contribuyó a la valoración social del bosque. El cambio de uso del suelo con fines agrícolas continuó como una opción importante, mientras que las extracciones no reguladas de pequeña escala se realizaban de manera cotidiana.

La presencia de la veda bloqueó la capacidad de regulación local de las prácticas de extracción y creó condiciones de acceso abierto a los recursos forestales de propiedad comunitaria. Las extracciones que practican tanto miembros de la comunidad como externos a ella, se han llevado a cabo sin sujetarse nunca a ningún criterio de manejo o cuidado por la regeneración del bosque. Las prácticas de extracción ilegal han tenido un fuerte impacto no sólo en los recursos del bosque, sino también en las relaciones sociales en la comunidad. Los aprovechamientos ilegales no responden a acuerdos comunitarios como sucede con las operaciones regulares, además de que en su ejecución participan y se benefician sólo algunas familias y grupos, lo cual crea constantes contradicciones y conflictos internos, que deterioran las relaciones de confianza y la capacidad institucional de la comunidad.

El decreto de la RBMM no modificó en los hechos la relación de la comunidad con el bosque. Al establecerse la reserva, los comuneros no fueron informados, ni de sus límites, ni de las restricciones que ésta implicaba. No fue sino al intentar obtener permisos de extracción que las autoridades de Donaciano Ojeda descubrieron que más de la mitad de los terrenos de su comunidad se encontraban dentro de un área natural protegida. Como en el pasado, la aplicación de una nueva veda en el área correspondiente a la zona núcleo, no ha hecho sino mantener las condiciones de debilidad institucional comunitaria que ha facilitado las extracciones forestales clandestinas. En los bosques de esta comunidad ubicados dentro de la zona de amortiguamiento, o en la llamada zona libre , tampoco se han desarrollado prácticas de extracción legal. El deterioro de los recursos y la ausencia de experiencias de aprovechamientos comunitarios regulares, se suma a la falta de asistencia técnica e incentivos para el cuidado del bosque, lo que hace del clandestinaje una práctica muy arraigada y de mayor viabilidad económica.

Desde el establecimiento de la reserva, la comunidad de Donaciano Ojeda ha contado en diversas ocasiones con permisos de aprovechamiento forestal de contingencia . Este tipo de permisos no obedecen a un plan de manejo de mediano o largo plazo, sino responden a la idea de extraer del bosque madera muerta que incrementa los riesgos de incendios durante la temporada de sequía. En la región, este tipo de permisos constituye un mecanismo muy socorrido para extraer de los montes los restos de la tala clandestina.

Desde la perspectiva de la comunidad de Donaciano Ojeda y de muchas de las comunidades de la RBMM, las regulaciones oficiales de la producción comercial de madera resultan económicamente insostenibles. Hasta ahora, ni las acciones conservacionistas, ni las distintas leyes forestales recientes (1986, 1992, 1997) han propuesto un tipo de regulación adecuada al uso campesino de los recursos. En las condiciones del mercado regional con una alta presencia de madera clandestina, XXVI la extracción ilegal resulta más viable en términos económicos que la extracción legal. No existen incentivos a las extracciones forestales regulares, ya que debido al peso de la madera de origen clandestino en el mercado regional, los precios tienden a ser muy bajos y no se valúa el origen legal de la madera.

Por otra parte, es tal el peso de las regulaciones a la actividad forestal que los propietarios de bosques en Monarca deben cumplir, que difícilmente llegan a concluir las gestiones y los trámites que exigen las diferentes leyes y que deben llevar a cabo ante diferentes autoridades para operar de manera regular sus programas de manejo. La sobre regulación favorece la práctica de iniciar las extracciones antes de contar con las autorizaciones oficiales, y en muchos casos a continuar con prácticas ilegales. Además, la mayoría de los campesinos desconocen la legislación forestal.

A pesar de los desincentivos a la conservación que han caracterizado la historia de esta comunidad, entre algunos comuneros existe interés por preservar el bosque comunal, que es valorado como fuente de servicios ambientales, particularmente por su papel en la producción de agua. Este interés se suma a la fortaleza que aún mantiene la asamblea y que ha permitido generar acciones colectivas de protección forestal, como las brigadas de vigilancia comunitaria que constantemente patrullan las zonas forestales.

Las acciones institucionales que en distintos momentos han restringido a la comunidad el uso del bosque, han hecho poco por regular la demanda regional de materias primas forestales. Más allá de las intenciones conservacionistas de la veda forestal, del establecimiento de la RBMM, o de su reciente ampliación, la excesiva capacidad instalada de la industria de aserrío en la región constituye una fuente permanente de demanda para la madera procedente de extracciones ilegales.

La P rofepa es la institución oficial responsable de la vigilancia de la RBMM, sin embargo, su capacidad es sumamente limitada. En 1999 y 2000 sólo contaba con doce vigilantes forestales XXVII y cuatro unidades de transporte para monitorear las 16,000 ha que entonces tenía la reserva. Por otra parte, la acción de la Procuraduría tendía a penalizar particularmente la extracción forestal campesina de pequeña escala. Esta orientación aunada a su escasa incidencia en el combate del clandestinaje destinado al abasto de la industria, mermaba la legitimidad de la vigilancia oficial, de la legislación forestal y de las medidas de conservación ante los comuneros afectados por la reserva. Desde la percepción campesina, la comunidad se veía obligada a asumir los costos del área natural protegida, mientras otros recibían sus beneficios.

La mayoría de las áreas naturales protegidas del país no cuentan con esquemas de vigilancia. La RBMM fue la primera ¾ y por mucho tiempo la única ¾ de estas áreas donde se establecieron equipos de vigilancia de P rofepa . Desde 1997 existen dos residencias en la reserva, una en Villa de Allende, Estado de México y otra en Ocampo, en Michoacán. Estas residencias formaban parte de un programa piloto de P rofepa , cuyos equipos llevaban a cabo labores de vigilancia y sanción de ilícitos, pero también desempeñaban acciones de prevención, información y fomento del uso de recursos no maderables. Basaron su actuación en la participación comunitaria, en la prevención de ilícitos y en la vigilancia forestal participativa. Sin embargo, a partir de 1999 este programa no tuvo continuidad.

En Michoacán, las autoridades estatales han realizado funciones que corresponden a las autoridades federales en materia ambiental, en aspectos relacionados con el cuidado, aprovechamiento y conservación de los bosques. Se han llegado a crear leyes estatales que regulan materias de competencia federal, o a incluir en los códigos locales tipos penales ambientales , incluidos los forestales. En este contexto, como resultado de la existencia de las diferentes leyes federales y estatales vigentes en la materia, concurren a la inspección y vigilancia forestal en el estado, la S emarnap ¾ que maneja fines técnicos y normativos ¾ , la P rofepa , la Comisión Estatal Forestal, la Procuraduría General de Justicia del Estado y la Procuraduría General de la República. Incluso la Policía Federal Preventiva ha realizado operativos para combatir la tala ilegal en la zona; ha efectuado decomisos y ha detenido a quienes han sorprendido flagrantemente, en la comisión de delitos forestales. Algunos ayuntamientos han creado sus propias estructuras administrativas, para intervenir directamente en la regulación de la actividad forestal, como sucede en el municipio de Ciudad Hidalgo. A pesar del número de dependencias públicas de los diferentes niveles de gobierno que buscan incidir en la atención oportuna del problema forestal en la reserva, hasta ahora, ni la acción institucional, ni las iniciativas comunitarias han resultado capaces de detener la extracción ilegal que allí se realiza. La comunidad de Donaciano Ojeda considera que sus esfuerzos no han encontrado contrapartes eficaces en las instituciones encargadas de la vigilancia y sanción de delitos forestales. En distintas ocasiones se han presentado enfrentamientos armados entre las brigadas comunitarias y los taladores ilegales, sin que (hasta el año 2000) ninguna autoridad interviniera, ni apoyara en campo los esfuerzos de la comunidad por proteger su bosque ubicado en la zona núcleo de la reserva.

Hasta el año 2000, en la mayoría de las comunidades de la RBMM, como Donaciano Ojeda, el establecimiento del a.n.p. no se había acompañado de ningún tipo de incentivo económico para la conservación. Donaciano Ojeda tampoco fue incluida en el esquema de pagos por permisos de aprovechamiento que el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) promovió al incrementarse la superficie de la reserva en 2000.

 

Los impactos de las políticas públicas en San Miguel Peras

En los bosques de San Miguel Peras se han practicado extracciones forestales bajo diversos arreglos institucionales ,en distintos momentos. Por varios años los bosques de Peras fueron concesionados a la Compañía Forestal de Oaxaca. Los impactos silvícolas y sociales de la política de concesiones fueron similares en Peras a los que tuvieron en otras comunidades forestales oaxaqueñas: pérdida de valor comercial de las masas arboladas, beneficios para un grupo reducido de la comunidad, pocos o nulos beneficios para el conjunto de la misma y pérdida de la capacidad de gestión comunitaria sobre el bosque de propiedad común.

El control que la burocracia agraria ejercía sobre la comunidad fue un factor clave para la operación cotidiana de la empresa externa, ésta fijaba el valor del derecho de monte y debía sancionar cualquier trato entre la comunidad y la empresa. La injerencia de dicha burocracia en la vida de la comunidad se mantuvo más allá de la vigencia de la concesión. Cuando Peras rompió relaciones con la concesionaria y constitu yó su propia empresa, la SRA intervenía directamente en diversos aspectos de la gestión forestal comunitaria , como era el caso de la rendición interna de cuentas.

E l gobierno de Oaxaca intervino en la actividad forestal de la región y de la comunidad al promover la participación de Peras en la Unión Zapoteco–Mixteco ( Zamix ) constituida a instancias del propio ejecutivo estatal, y que recibió de la SARH XXVIII la concesión para prestar los servicios técnicos forestales en la región de los Valles Centrales de Oaxaca y de parte de la Sierra Sur. Aunque pocos años después de su constitución Zamix se disolvió sin haber contribuido a formar cuadros locales capaces de asumir las tareas relacionadas con el manejo y administración forestales. Cuando la presencia y capacidades operativas de la SRA se redujeron, a raíz de la reforma a la legislación agraria, la comunidad pudo liberarse de su tutelaje. Sin embargo su retiro creo un vacío importante, ya que no existían en Peras ni comuneros capacitados para asumir la contabilidad de la actividad forestal, ni contrapesos locales capaces de enfrentar al grupo caciquil del pueblo cabecera que adquirió un poder desmedido en su gestión. Al poco tiempo del retiro de la SRA irrumpieron los conflictos en torno a la administración de la empresa comunal.

Los conflictos en torno a la gestión comunitaria en San Miguel Peras responden también en gran parte a su estructura agraria. La participación, dentro del mismo núcleo agrario, de poblaciones con la diversidad de condiciones que existe entre los pueblos ¾ agencias municipales ¾ de Peras y la localidad cabecera municipal, ha dado pie a fuertes desniveles de poder entre estos poblados en la gestión de los bienes comunes. La dificultad de redefinir la composición de la comunidad agraria de acuerdo a la voluntad de sus miembros, mantiene condiciones de inequidad y se traduce, en el caso de Peras, en situaciones de acceso abierto a los recursos comunes, cuya expresión más grave es la presencia de un clandestinaje forestal, fuera de control.

Durante los años noventa esta problemática se sumó a las limitaciones de la acción de P rofepa : la demanda que un grupo de habitantes de las agencias de la comunidad presentó a esa institución demoró más de dos años en obtener respuesta. Por otra parte, al buscar opciones internas al clandestinaje forestal, P rofepa entregó en Peras credenciales para efectuar vigilancia forestal comunitaria. Sin embargo, estos documentos se otorgaron a personas del poblado cabecera municipal, que en el decir de miembros de las agencias, practican extracciones clandestinas.

Algunas de las agencias más afectadas por el clandestinaje forestal consideran que la única posibilidad de detenerlo es separarse de San Miguel Peras. Esta solución es limitada en el marco de la legislación agraria actual, que hace necesario que la mayoría de los comuneros acepte la conversión de la comunidad en ejido, para tramitar la separación posteriormente.

En San Miguel Peras ¾ como en muchas otras comunidades campesinas forestales de Oaxaca y del país ¾ - se realizan extracciones forestales para la elaboración de diversos productos que se comercializan en los mercados regionales. Se produce carbón, zacatón y materiales para la construcción. Esta producción, de la que dependen los ingresos de las familias más pobres de algunos de los pueblos agencias, se realiza sin contar con permisos de extracción, ni obedecer ningún tipo de regulación. A pesar de que los campesinos perciben el deterioro que estas extracciones causan al bosque, no cuentan con condiciones ni con recursos que les permitan cumplir con los requisitos que plantea la obtención de un permiso de aprovechamiento. Las distintas leyes forestales han buscado regular ¾ y algunas de ellas promover ¾ la producción forestal para el abasto industrial, y hacen de lado la producción forestal de pequeña escala que tradicionalmente se ha practicado en distintas regiones del país, particularmente en regiones indígenas XXIX. La existencia de regulaciones cuyo cumplimiento resulta inaccesible a los campesinos que requieren aprovechar el bosque, se suma a los factores que han favorecido condiciones de acceso abierto a los recursos forestales comunales.

 

Los impactos de las políticas públicas en Nuevo Zooquiapam

Desde los años cincuenta, al iniciarse la concesión forestal a F apatux , en los terrenos boscosos de la comunidad de Zooquiapam se han llevado a cabo extracciones forestales de gran escala. Ya desde entonces en esta comunidad se estableció la prohibición de la apertura de nuevas tierras al cultivo y de las extracciones forestales comerciales de pequeña escala. Al concluir la concesión en los años ochenta, Zooquiapam pudo beneficiarse de las políticas de apoyo a la silvicultura que desarrolló la Dirección General Forestal en Oaxaca. Los comuneros de Nuevo Zooquiapam recibieron capacitación y asesoría para el establecimiento de la empresa comunal, el desarrollo de las operaciones de extracción, y el seguimiento de la contabilidad de las operaciones forestales.

Como en muchas comunidades forestales de Oaxaca y del país, también en Zooquiapam se presentaba una fuerte ingerencia de los funcionarios de la SRA en la organización de la comunidad y en la gestión de la empresa forestal comunitaria. Aunque la actuación de esta secretaría implicaba pérdida de autonomía para la comunidad y subordinación a los dictados de la burocracia agraria, impulsó prácticas de rendición periódica de cuentas sobre la administración de la empresa comunal. Al desaparecer el control de los funcionarios agrarios, las comunidades han ganado mayor capacidad de decisión sobre sus propios asuntos, sin embargo, en distintas comunidades que realizan de manera colectiva extracciones de recursos comunes con fines comerciales, las prácticas de rendición de cuentas se han debilitado, lo que ha originado conflictos internos con frecuencia. Éste ha sido por un tiempo el caso de Nuevo Zooquiapam.

Como parte de la política del gobierno de Oaxaca hacia el sector forestal, Nuevo Zooquiapam fue incluido en una unión regional de comunidades forestales, que el ejecutivo estatal impulsó en la segunda mitad de los años ochenta. Desde entonces esta comunidad forma parte de la Unión de Comunidades Forestales Ixtlán-Etla ( I xeto ) que se encarga de prestar a sus socias los servicios técnicos forestales. Aunque en Oaxaca la mayoría de las organizaciones constituidas como resultado de iniciativas de gobierno no se han mantenido, I xeto ha sido una excepción, su permanencia ha sido posible gracias al compromiso del equipo técnico y a su capacidad de respuesta a distintas necesidades del manejo forestal, así como al interés de las comunidades participantes. En los últimos años la I xeto y sus socias han podido atender algunas de sus necesidades de asistencia técnica y asesoría mediante el apoyo del programa P rocymaf de la S emarnap. XXX

Nuevo Zooquiapam ha cumplido siempre con los requisitos que marca la legislación forestal a la extracción forestal comercial, ha desarrollado inventarios forestales y planes de manejo para orientar los aprovechamientos del bosque. Hasta el año 2000 no se había presentado contra esta comunidad ninguna demanda por comisión de delitos forestales. La comunidad cuenta con brigadas de vigilancia forestal y con equipos para la protección contra incendios forestales.

 

Los impactos de las políticas públicas en Santa Maria Poniente

En Santa María, durante la segunda mitad de la década de los años noventa, las políticas forestales y agrarias tuvieron fuerte incidencia en el manejo de los recursos naturales. Como se ha mencionado reiteradamente, la legislación forestal establece una serie de condiciones y requisitos para la obtención de permisos forestales XXXI. Las autoridades de Santa María conocían estas condiciones a partir de la experiencia de extracción forestal del ejido de Petcacab, del que por décadas formaron parte. Cuando Santa María buscó convertirse en ejido autónomo, y como tal decidió llevar a cabo extracciones forestales, buscó asistencia técnica y procedió a cumplir con esos requisitos. Se realizó un inventario forestal del área que se intervendría, se desarrolló un programa de manejo y se trazó un área de corta para la anualidad 1996-97.

A partir de esta decisión la asamblea comunal definió también la extensión del área forestal permanente. En enero de 1996 se inició el derribo de la madera que había sido previamente marcada por la dirección técnica forestal de la O epfzm . En marzo de ese año, luego de una denuncia ante P rofepa , de la dirección técnica de la Sociedad de Productores Forestales Ejidales de Quintana Roo (SFEQR) responsable de las operaciones forestales de Petcacab, la procuraduría suspendió las operaciones de derribo e incautó la madera derribada que se encontraba en el área de corta.

Desde la perspectiva de Santa María, la P rofepa actuaba con arbitrariedad. La comunidad consideraba haber cumplido con las condicionantes técnicas que marca la ley forestal, y que implicaron una importante inversión de trabajo y recursos económicos. P rofepa y la Delegación de S emarnap en Quintana Roo, de acuerdo con la Ley Forestal, consideraban que Santa María y el responsable técnico de la extracción violaban la ley, al haber iniciado el derribo de los árboles de caoba antes de contar con el permiso oficial para hacerlo. Sin embargo, la actuación de Santa María no obedeció a la conciencia de una violación de la ley, respondía en cambio a prácticas corrientes entre los ejidos forestales de la región. El desconocimiento de la ley o la dificultad para cumplir los requisitos que la misma impone es una de las causas más importantes del incumplimiento de la norma ambiental. Esta situación se repite de manera importante en ejidos y comunidades que realizan aprovechamientos forestales, lo que deja a las autoridades ambientales ante la disyuntiva de aplicar la ley por las omisiones e irregularidades encontradas, o intentar el ordenamiento de los aprovechamientos irregulares sin aplicar las sanciones correspondientes.

Como se ha mencionado, tanto en Quintana Roo como en otras entidades forestales, el retraso en la expedición de permisos forestales obedece en gran medida a las limitaciones de personal con que operaban las delegaciones de S emarnap , institución de gobierno responsable del sector. Ante ello y para concluir las extracciones antes de la temporada de lluvias, las comunidades suelen iniciar el derribo en los primeros meses del año, aunque no retiran las trozas de las áreas de corta hasta no contar con la autorización oficial. Las comunidades han debido enfrentar las limitaciones de la acción de las instituciones de gobierno con medidas de facto, que las propias instituciones durante décadas han tolerado.

Entre 1996 y 2000 S emarnap negó a Santa María permisos de extracción forestal. Por su parte, P rofepa estableció una multa de $300,000 XXXII al ejido, prohibiéndole extraer la madera derribada, que permaneció por más de cuatro años en la selva. Se dictó también la suspensión del registro nacional forestal del director técnico de la O epfzm , aunque esta sanción no llegó a ejecutarse. Desde la perspectiva de la O epfzm , el proceder oficial obedecía a la campaña de hostigamiento en su contra que por años había sostenido el entonces gobernador del estado XXXIII, y respondió al problema más en términos políticos que legales. Como resultado de las medidas oficiales Santa María perdió por cuatro años la fuente de ingresos económicos más importante con que contaba en ese entonces. A partir de 1996 la migración temporal hacia la zona costera ha pasado a ocupar un papel fundamental en la generación de ingresos monetarios para las familias de esta comunidad maya.

En 1998 Santa María logró el reconocimiento agrario como entidad autónoma, aunque hasta 2000 no había recibido el permiso de extracción forestal de S emarnap . En el conflicto entre esta comunidad y las autoridades ambientales resalta de entrada, el convencimiento de ambas partes de la justeza de su actuación, lo que hace evidente la falta de información sobre las leyes y la ausencia de instancias eficaces de resolución de conflictos, que permitan a los distintos actores transparentar sus perspectivas y diseñar soluciones adecuadas a las condiciones locales. La escasa flexibilidad que las autoridades ambientales mostraron en este caso, aunadas a las deficiencias de su gestión, representaban para muchos de los campesinos de la comunidad, un desincentivo más para el manejo regulado del bosque. Desde la perspectiva de la comunidad, la actividad forestal regulada implica ahora la renuncia a la práctica de la agricultura tradicional en una porción importante del territorio de la comunidad, sin que existan a cambio recursos para financiar las exigencias que la actividad forestal plantea, ni tampoco reconocimiento o incentivos a las medidas de conservación y cuidado de la selva que la comunidad ha adoptado. Por último, la actividad forestal implica para las comunidades reconocer y relacionarse con una autoridad cuya lógica les resultaba poco transparente y cuya actuación era percibida como arbitraria.

El solo cumplimiento de las formalidades en el proceso de creación de leyes no asegura cabalmente un estado de derecho eficaz. Si la norma jurídica fuera la expresión social convertida en ley, nada estaría por encima de ella. Pero, ante el incumplimiento de este supuesto, es pertinente recordar que la ley no puede estar por encima del poder soberano, esto es, del poder que crea las leyes. En México, el constituyente reconoció al pueblo y no al gobierno como el depositario de la soberanía. En consecuencia corresponde al pueblo, y no al gobierno, decidir el contenido y el alcance de la ley. Cuando este principio no se cumple y además se espera que el soberano se someta a la discrecionalidad del gobernante ¾ representante del soberano con funciones específicas y limitadas ¾ , la pretensión de las instituciones no sólo deja de ser legítima sino que puede tornarse arbitraria.

 

Los impactos de las políticas públicas en Cafetal

El análisis de este caso revela que tras el creciente deterioro de la selva del ejido de Cafetal existen problemas tales como la falta de consensos en torno al uso del bosque y la vigencia de patrones desregulados de uso de los recursos. Esta situación ha sido en buena parte consecuencia de las políticas de reforma agraria y colonización, que intentaron conformar colectivos con colonos de diferentes procedencias, que poseían tradiciones productivas y visiones de la selva muy diversas. El deterioro presente es también resultado del impulso a las actividades agropecuarias, que durante décadas se manejó como estrategia privilegiada de las políticas de desarrollo rural en las regiones tropicales. A la vuelta de los años Cafetal es una comunidad desarticulada, carente de un proyecto de conjunto que permita el uso coordinado de los recursos comunes en una perspectiva de largo plazo. El cambio de uso del suelo ha sido una práctica corriente durante años, representa aún hoy la forma más sencilla de apropiarse particularmente de terrenos del ejido.

Hacia fines de los años noventa, P rocede definió los límites ejidales. Se realizó un nuevo padrón ejidal que ocasionó descontento entre ejidatarios y no ejidatarios. P rocede realizó también la definición de las áreas de uso común, aunque esta delimitación se llevó a cabo sin considerar la ubicación real de las áreas forestales. Si bien la legislación agraria no requiere esta consideración, sí establece la exigencia de que los bosques se mantengan como propiedad colectiva. De nueva cuenta la falta de articulación y detalle de las distintas políticas sectoriales, con incidencia en la gestión de los bosques, facilita la deforestación. Es así que en Cafetal, y en otros ejidos de regiones tropicales, existen manchones de bosque ubicados fuera de las zonas de uso común. El hecho de que la mayoría de los habitantes del ejido no sepa ubicar las áreas forestales expresa el escaso valor social del uso forestal del suelo y del acceso colectivo a los recursos naturales.

No han existido para Cafetal incentivos suficientes para la conservación del bosque, o para su uso regulado. Aunque por más de doce años el ejido realizó extracciones, esta comunidad no había contado ni con el capital social, ni con la base de organización necesaria para la apropiación comunitaria de la producción forestal, como ha sucedido en otras comunidades de la zona maya. Tampoco se ha generado participación comunitaria estable en la gestión y protección del bosque.

Desde 1988 Cafetal se integró a la O epfzm . En buena medida, ha sido gracias a la participación en la O epfzm que este ejido pudo cumplir con los requisitos que establece la legislación forestal para la concesión de permisos de extracción. Esta organización ha logrado ofrecer a los ejidos socios servicios técnicos a un costo accesible a los campesinos, a pesar de que el costo de los servicios es superior a las cuotas que ellos le pagan. A su vez la operación de esta organización ha sido posible en gran medida, gracias a los subsidios que han recibido de fundaciones ambientalista y de promoción de desarrollo XXXIV.

En Cafetal no se realizan tareas de vigilancia forestal, ni por parte de P rofepa , ni del ejido. P rofepa carece de personal y el ejido de incentivos y organización para hacerlo. Algunos ejidatarios denuncian extracciones ilegales de caoba, aunque los volúmenes de la tala clandestina son seguramente reducidos, dadas las bajas existencias de esta especie en este ejido. Por ello, es posible que estas extracciones afecten fundamentalmente a individuos juveniles e impacten las condiciones de regeneración de esta especie forestal, de por sí mermadas.

Cafetal es vecino de la Reserva de la Biosfera de Sian Ka´an, y existe confusión entre los límites de la zona de amortiguamiento de la reserva y los que el ejido reconoce como propios. Las relaciones del ejido y la reserva han sido escasas.

Desde la conclusión del Plan Pilto en 1986 hasta el inicio de la operación de P rodefor en 1998, no existieron en Quintana Roo recursos oficiales para financiar la asistencia técnica y la capacitación de los productores forestales. En Quintana Roo, como en otras entidades, la operación de P rodefor inició con un retraso de dos años, debido a la reticencia del entonces gobernador a aportar recursos. Estas limitaciones contrastan con el énfasis de la política ambiental del periodo 1994-2000 en estrategias de conservación tradicionales, como el establecimiento de áreas naturales protegidas de carácter restrictivo, o la imposición de limitaciones al comercio de especies percibidas como “amenazadas”. En este sentido, en los ejidos forestales de Quintana Roo, la inclusión en C ites de la caoba ha resultado particularmente negativa para los objetivos de conservación con que se llevó a cabo. Al prohibirse la exportación de caoba, los esfuerzos de los ejidos que cuentan con certificación XXXV por desarrollar prácticas de manejo forestal de mayor calidad ecológica pierden viabilidad económica XXXVI. El ejido de Noh–bec, comunidad con el sistema silvícola más desarrollado del estado, estima perder un millón de pesos anuales como resultado de la prohibición de la exportación de caoba. XXXVII .

 

I Citado por Raúl Brañes 2000 : 67.

II Calva Téllez et. al. 1989: 140, c itado por Klooster 1997 .

III Calva Téllez 1989: 156, c itado por Klooster op.cit.

IV González Pacheco, 1981, c itado por Klooster op.cit. : 132 .

V Villaseñor 1956, c itado por Klooster op.cit. : 134.

VI Pérdida de los árboles con características adecuadas a la demanda de los mercados.

VII González Pacheco 1981, c itado por Klooster op.cit. : 155.

VIII Halhead 1984, c itado por Klooster op.cit. : 143.

IX Hinojosa Ortiz 1958, c itado por Klooster op.cit. : 140.

X Al establecer Reservas de la Biosfera el gobierno federal no altera las condiciones de tenencia, sin embargo impone a los dueños de los recursos un ordenamiento territorial que restringe los usos del suelo: s S e distinguen zonas núcleo en las que están prohibidas todas las actividades a excepción de las de investigación que para realizarse requieren de permiso del Instituto Nacional de Ecología (INE) y zonas de amortiguamiento donde se permiten algunas actividades productivas que no implican cambio de uso del suelo, sujetas a una serie de restricciones establecidas también por el INE.

XI Madrid 1993: 8, c itado por Klooster op.cit. : 161.

XII Fecha en que se publicó el Reglamento de la Ley Forestal que establecía esta modalidad.

XIII Proyecto de Conservación y Manejo Sustentable de Recursos Forestales en México. Balance de tres años de ejecución. S emarnap SEMARNAP , 2000.

XIV Este fue el caso de la demanda que interpusieron en 1998 ante P rofepa PROFEPA los campesinos presos en Guerrero en relación con la intercepción de camiones cargados de madera.

XV Ley Ecológica y Código Penal del estado de Michoacán.

XVI Los incrementos mencionados se refieren a los valores que estos indicadores presentaban en 1995, cuando la producción maderable equivalía a 408 mil m 3 , y la no maderable a 318 toneladas . ,

XVII WWF son las siglas del nombre inglés de esta organización, World Wide Life Fund.

XVIII En marzo del año 2000 se realizó la evaluación en campo para la certificación forestal de los ejidos de Cerro Prieto y Ocampo por parte de un equipo del Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible, entidad mexicana que colabora con la certificadora norteamericana Smartwood. Los resultados de este ejercicio fueron positivos y la certificación fue recomendada por el equipo evaluador, en el que participó la autora de este trabajo. El proceso de certificación se detuvo cuando parte de las áreas de producción de esos ejidos quedaron dentro de las nuevas zonas núcleo de la RBMM.

XIX Dentro de distintas definiciones de los sistemas de gestión policéntricos Michael McGinnis establece que “un sistema político es policéntrico cuando existen muchas arenas ¾ ( o centros ) ¾ de autoridad y responsabilidad que se traslapan. Estas arenas existen en todas las escalas, desde los grupos de las comunidades locales a los gobiernos nacionales, desde los arreglos informales para la gobernabilidad hasta el nivel global” (McGinnis : , p. 2) .

XX En 1986 las comunidades no fueron nunca informadas sobre la medida.

XXI En el caso de la certificación el incentivo inmediato es sólo un certificado de reconocimiento, que potencialmente abre las puertas a mercados de exportación preferenciales.

XXII Tasa de descuento es descontar altamente ¾ ( o menospreciar ¾ ) el futuro, concediendo mayor valor a los productos disponibles en el corto plazo, a expensas de las actividades que sólo generarán sus frutos en el futuro.

XXIII Combate de incendios y de plagas forestales.

XXIV En el caso de la reserva, se requiere un doble trámite: la gestión del permiso de aprovechamiento que efectuaba la subdelegación de Recursos Naturales de S emarnap SEMARNAP y la evaluación del impacto ambiental de las extracciones a cargo de la dirección de la reserva, que representa al INE.

XXV Semarnap SEMARNAP cuenta con dos torres de vigilancia para la detección de incendios.

XXVI Los precios de la madera clandestina son menores hasta en un 50% que los de la madera producida de forma legal.

XXVII En entrevistas realizadas en Ocampo, Zitácuaro y Morelia los inspectores forestales relataban que constantemente carecían de recursos para el pago de gasolina o viáticos.

XXVIII La SARH era la institución de gobierno responsable del sector forestal hasta 1994.

XXIX Este es el caso de las comunidades forestales de la Meseta Purépecha, el Lago de Pátzcuaro, los Altos de Chiapas, diversas regiones de Oaxaca, la Sierra Norte de Puebla, la región Mazahua, entre otras.

XXX A partir de 2001 P rocymaf Procymaf pasó a S emarnat SEMARNAT y a la Comisión Nacional Forestal, creada en ese año.

XXXI Para la obtención de permisos de extracción en bosques tropicales, como en reservas de la biosfera debe obtenerse además del permiso que otorga S emarnap SEMARNAP , la aprobación de la manifestación de impacto ambiental de las extracciones que realiza el Instituto Nacional de Ecología.

XXXII Esta multa finalmente se redujo a $100,000.00

XXXIII Mario Villanueva Madrid atacó sistemáticamente a la O epfzm OEPFZM , como a otras organizaciones sociales, recurriendo a menudo a la intervención de la policía judicial del estado.

XXXIV Hablamos de fundaciones ambientalistas como el Fondo Mundial para la Naturaleza u ocupadas de en acciones de desarrollo como la Fundación Interamericana, la Fundación Rockefeller, que han financiado proyectos en la Z z ona M m aya de Quintana Roo.

XXXV Certificados emitidos por la certificadora internacional “SmartWood” y reconocidos por el Forest Stewardship Council, instancia internacional que acredita las certificaciones. En Quintana Roo los ejidos que cuentan con certificación forestal son: Nohbec, Petcacab, Tres Garantías, Caobas, Naranjal Poniente y Laguna Kaná.

XXXVI Puesto que los precios no cubren los costos de la investigación requerida para desarrollar sistemas silvícolas adecuados a las condiciones de las selvas tropicales, ni de muchas de las prácticas que incorporan estos sistemas. La certificación forestal representa una estrategia para que compradores con intereses ambientales, reconozcan la calidad del manejo forestal en que ha sido producida la madera y concedan a los productores sobreprecios y/o condiciones de mercado preferenciales. Los mercados de madera certificada se ubican hasta ahora en los Estados Unidos y en Europa.

XXXVII Los datos sobre los impactos del C ites CITES en la economía forestal de Quintana Roo fueron proporcionados por el Ing. Alfonso Argüelles en comunicación personal. A. Argüelles es experto en manejo forestal tropical y responsable técnico de la operación forestal del ejido de Nohbec.