Instituto Nacional de Ecología

Las ANP constituyen porciones terrestres o acuáticas del territorio nacional, representativas de los diferentes ecosistemas y de su biodiversidad, en donde el ambiente original no ha sido esencialmente alterado por el hombre y que están sujetas a regímenes especiales de protección, conservación, restauración y desarrollo.

Son en cierta forma unidades productivas estratégicas, generadoras de una corriente vital de beneficios sociales y patrimoniales que deben ser reconocidos y valorizados, y cuyo establecimiento y operación continua implica costos, entre los que destacaremos los siguientes:
-costos de oportunidad de usos alternativos del territorio y de sus recursos;
-costos de resarcimiento o compensación a limitaciones o cambios en los derechos de propiedad, control, uso y acceso;
-costos de transacción y negociación en el establecimiento de áreas naturales protegidas y en su desarrollo institucional;
-costos de manejo, administración y vigilancia;
-costos derivados del largo periodo de maduración de los proyectos de utilización sustentable de los recursos de las ANP.

En México la política de áreas protegidas se inició en 1876, bajo la presidencia de Sebastián Lerdo de Tejada, con la expropiación del Desierto de los Leones, en función sobre todo de la importancia de sus manantiales.

En 1917 esta misma zona se transformaría en el primer parque nacional del país. Entre estas dos fechas destaca la actuación de Miguel Ángel de Quevedo quien, en su calidad de presidente de la Junta Central de Bosques, promovió la primera Ley Forestal de México, en 1909. Esta ley sólo se pudo aplicar en el Distrito Federal, pues la constitución de 1857 no autorizaba al Gobierno Federal a intervenir en esa materia en los estados. Quevedo continuó impulsando la preservación de los bosques durante el régimen maderista, y en el Congreso Constituyente de 1917 solicitó una ley federal para la protección de los recursos forestales, que finalmente se hizo realidad con la Ley Forestal de 1926.

La creación de parques nacionales fluctuó considerablemente de una administración a otra. Lázaro Cárdenas fue el presidente más activo en este campo, decretando 36 parques nacionales con una extensión de 800 mil has. La actuación de Cárdenas en este ámbito se justificaba por el evidente deterioro que los bosques mexicanos mostraban ya en aquel entonces, para cuya remediación se estableció el Departamento Autónomo Forestal y de Caza y Pesca bajo la dirección de Miguel Ángel de Quevedo.

Este gran esfuerzo se vió opacado, sin embargo, porque en la mayoría de los casos los propietarios originales no participaron ni en la conceptualización ni en la operación de los parques; porque raramente fueron indemnizados; por la falta de partidas presupuestales para el mantenimiento de dichas zonas; por no contar con la capacidad técnica para hacer efectiva la protección de las áreas declaradas y por la eventual incorporación de muchas de ellas al reparto agrario, lo que indudablemente contribuyó a la confusión legal que las afecta.

La evolución nacional de la extensión de las áreas naturales protegidas se refleja en la gráfica adjunta.

Hacia principios de los ochenta, México contaba con 56 parques nacionales, los cuales constituían prácticamente la totalidad de las áreas naturales protegidas, concentrados sobre todo en los estados de Nuevo León, Veracruz, México, Tlaxcala y Puebla.

La administración de los parques nacionales pasó durante varios decenios de un sector institucional a otro. Durante décadas, su manejo estuvo asignado a una unidad administrativa de nivel departamental, lo que probablemente determinó serias limitaciones para su gestión. En el mismo sexenio de Lázaro Cárdenas desapareció el Departamento Forestal y se convirtió en la Oficina de Bosques Nacionales, con lo que la importancia de estos últimos en la estructura administrativa del Gobierno Federal se redujo notablemente.

En 1977 esta administración ascendió al rango de Dirección General, dependiente de la Subsecretaría de Recursos Forestales de la Secretaría de Agricultura y Ganadería. Este cambio no pareció tener efectos notorios sobre la calidad de la gestión de las áreas protegidas.

La adscripción sectorial de los parques nacionales, como áreas naturales protegidas, siguió siendo cambiante y azarosa, pasando de la Secretaría de Agricultura a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, (SAHOP), en los setenta, y después a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, (SEDUE), a principios de los ochenta, para volver a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, (SARH), en 1992, y ubicarse, finalmente en 1995, en la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), a cargo del Instituto Nacional de Ecología (INE).

A título de anécdota, cabe recordar que los parques nacionales quedaron bajo la jurisdicción de dos instituciones diferentes en 1978, cuando se estableció que la SAHOP se haría cargo de los parques nacionales destinados al mejoramiento de las condiciones de vida y bienestar de los asentamientos humanos y para cumplir funciones de recreación; mientras que la SARH administraría los parques nacionales con funciones de conservación de ecosistemas y de protección de cuencas hidrológicas. Esta disposición separó los dos elementos básicos del concepto de parque nacional: la conservación y la recreación, generando confusión sobre su naturaleza misma. La ubicación administrativa errante, confusa y de bajo nivel jerárquico evitó compromisos institucionales claros, de largo plazo, y diluyó la responsabilidad de su financiamiento y manejo apropiado.

A fines de la década de los setenta se introducen nuevos elementos conceptuales y de manejo para las áreas naturales protegidas, destacando la fórmula de reserva de la biosfera. Este concepto, en el que se va centrando cada vez más la política de ANP de México, aparece en el marco del Programa el Hombre y la Biósfera de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) como resultado de un esfuerzo colectivo en el que la participación mexicana tuvo un papel protagónico. Las reservas de la biosfera expresan un nuevo esquema de conservación y desarrollo regional, involucrando la participación de diferentes actores locales y académicos. Las primeras reservas de este tipo fueron las de Montes Azules en Chiapas y las de Mapimí y la Michilía en Durango.

A partir de 1983, con la creación de la SEDUE, empieza un proceso vigoroso de creación de reservas de la biosfera y de otras categorías de áreas naturales protegidas, que se sumaron a los parques nacionales establecidos desde la década de los treinta. Destaca en este decenio la creación de reservas tan importantes como la de Vizcaíno, Calakmul y Manantlán, entre otras.

En la actualidad el SINAP comprende 89 áreas decretadas, que cubren poco más del 5% del territorio nacional (10 millones de hectáreas) y se encuentran agrupadas en las siguientes categorías:

Categoría de manejo	Fundamento Legal	Características	Número	Superficie
Reserva de la Biósfera	Artículo 48	"Se constituirán en áreas representativas biogeográficas relevantes, a nivel nacional, de uno o más ecossitemas no alterados significativamente por la acción del hombre y, al menos, una zona no al terada, en que habiten especies consideradas endémicas, amenazadas, o en peligro de extinción, y cuya superficie sea mayor a 10,000 hectáreas". "En tales reservas podrá determinarse la existencia de la superficie o superficies mejor conservadas, o no alteradas, que alojen ecosistemas, o fenómenos naturales de especial importancia, o especies de flora y fauna que requiera n protección especial, y que serán conceptuadas como zona o zonas núcleo". "En las propias reservas podrán determinarse la superficie o superficies que protejan a la zona núcleo del impacto exterior, que serán conceptuadas como zonas de amortiguamiento". "En las reservas de la biosfera no podrá autorizarse la fundación de nuevos centros de población".	18	7,552,877
Reserva especial de la Biosfera (REB)	Artículo 49	"Se constituirán del mismo modo que las de la biosfera, en áreas representativas de uno o más ecosistemas no alterados significativamente por la acción del hombre, en que habiten es pecies que se consideren endémicas, amenazadas o en peligro de extinción, pero que por su dimensión menor en relación con 13 dichas reservas de la biosfera, sea en superficie o en diversidad de especies, no corresponda conceptuarlas dentro de este tipo". En ellas se permite el aprovechamiento de recursos naturales de acuerdo con el programa de manejo".	13	491,336
Parque Nacional	Artículo 50	"Se constituirán conforme a esta Ley la Ley Forestal, en terrenos forestales, tratándose de representaciones biogeográficas, a nivel nacional, de uno o más ecosistemas que signifiquen por su belleza escénica, su valor científico, educativo o de recreo, su valor histórico, por la existencia de flora y fauna de importancia nacional, por su aptitud para el desarrollo del turismo, o bien por otras razones de interés general análogas". "Dichas áreas serán para uso público", y en ellas se permite el aprovechamiento de recursos naturales de acuerdo con el programa de manejo.	44	688,103
Parque Marino Nacional (PMN)	Artículo 52	"Se establecerán en las zonas marinas que forman parte del Artículo territorio nacional, y podrán comprender las playas y la zona federal maritimo terrestre contigua". "En estas áreas sólo se permitirán actividades relacionadas con la preservación de los ecosistemas acuáticos y sus elementos, las de investigación, recreación y educación ecológicas, así como los aprovechamientos de ecursos na turales que hayan sido autorizados, de conformidad con lo que disponen esta Ley, la Ley Federal de Pesca, la Ley Federak del Mar, las demás leyes aplicables y sus reglamentos, así como las normas vigentes del derecho internacional".	3	393118
Areas de Protección de flora y fauna silvestre y acuáticas (APFF)	Artículo 54	"Se constituirán de conformidad con las disposiciones de esta Ley, de las Leyes Federal de Caza y Federal de Pesca y de las demás aplicables, en los luga res que contienen los hábitat de cuyo equilibrio y preservación dependen la existencia, transformación y desarrollo de las especies de flora y fauna silvestre y acuáticas". En ellas se permite el aprovechamiento de recursos naturales de acuerdo con el programa de manejo.	8	1,567,612
Monumento Natural (MN)	Artículo 51	"Se establecerán conforme a esta ley y a la Ley Forestal en áreas que contengan uno o varios elementos naturales de importancia nacional, consistentes en lugares y objetos naturales, que por su carácter único o excepcional, interés estético, valor histórico o científico, se resuelva incorporar a un réfimen de protección absoluta. Tales monumentos no tienen la variedad de ecosistemas ni la superficie necesaria para ser incluidos en otras categorías de manejo". "En los monumentos naturales únicamente podrá permitirse la realización de actividades relacionadas con su preservación, investigación científica, recreación y educación".
	Total		89	10,706,069

Aunque las cifras anteriores parecen considerables en términos absolutos, son desproporcionadamente pequeñas y poco representativas de la diversidad biológica y ecológica de México. Incluso en relación con otras naciones en desarrollo, la proporción de territorio bajo protección legal que ha alcanzado México resulta precario. Como ejemplo puede señalarse que Costa Rica destina el 25% de su territorio a la conservación, Guatemala el 30% y Chile un 12%.

La limitada extensión de muchas de nuestras ANP impide garantizar la supervivencia de poblaciones de muchas especies fundamentales, por razones de alcance, recursos disponibles y erodabilidad genética. Por ello es necesario ampliar la superficie bajo protección, ya que existe una gran heterogeneidad ambiental y una gran cantidad de especies tienen distribuciones muy restringidas.

El análisis en términos de representatividad de las áreas actualmente bajo protección legal, en relación con el conjunto de los ecosistemas del país permite identificar también algunas serias deficiencias. Zonas muy importantes y estratégicas han permanecido fuera del SINAP como es el caso de los Chimalapas, el Valle de Zapotitlán-Cuicatlán, los manglares de Nayarit y las Barrancas del Cobre, entre otras.

Las acciones gubernamentales más recientes en las ANP se han orientado a consolidar las circunstancias que permitan desarrollar actividades permanentes de conservación o, en otras palabras, manejar dichas zonas con criterios de sustentabilidad. Dada la escasez de recursos financieros, la política de conservación se ha concentrado en un número reducido de ANP, que sin embargo abarca la mayor parte de la superficie bajo estatuto de protección. A partir de esta definición de prioridades se protegen los ecosistemas más representativos del país, ya que en ellas se localiza la mayor biodiversidad de México.

Estas ANP se encuentran enmarcadas en compromisos internacionales contraídos en diversos foros y algunas constituyen centros de atracción turística mundialmente reconocidos. Al concentrar los esfuerzos institucionales en áreas de relevancia internacional se pretende consolidar un grupo de ANP de alta calidad que sirva de base para ampliar la atención institucional hacia otras áreas mediante el autofinanciamiento y la obtención de fondos por parte de organismos multilaterales. Simultáneamente se ha continuado avanzando en otras ANP que presentan situaciones más problemáticas en cuanto a las presiones al deterioro existentes, nivel de organización local, compromiso institucional, etc. En este sentido, los esfuerzos operativos en las áreas protegidas se basan en los siguientes elementos:

* iniciativa privada o dependencias federales o constitución de Consejos Técnicos Asesores.

Actualmente se cuenta con 22 Programas de Manejo ya elaborados o en proceso, que a su vez contemplan la implementación de proyectos productivos, programas educativos, administrativos, de investigación, conservación, desarrollo social y vigilancia, así como la construcción de infraestructura básica. Algunas ANP cuentan con Programas Emergentes, los cuales son documentos rectores con vigencia mientras se elabora el Programa de Manejo.

En relación con lo anterior, los proyectos en proceso de realización en las ANP se muestran a continuación agrupados por tipo de actividad:

proyectos de conservación: prevención de incendios forestales, 28 restauración ecológica, manejo de especies carismáticas, erradicación de especies exóticas, manejo de recursos naturales, zonificación, etc

proyectos productivos: ecoturismo, camaronicultura, ganadería 23 intensiva, cría de fauna silvestre, agricultura sustentable, ecología productiva, aprovechamiento forestal, producción artesanal, etc.

proyectos de investigación: inventarios biológicos, estudios de 22 impacto ambiental, monitoreo de contaminantes, especies y recursos relevantes, elaboración de bases de datos, estudios de ordenamiento territorial, etc.

programas educativos y de difusión: educación ambiental, 17 sensibilización del público y del personal de otras dependencias públicas destacado en el área, participación comunitaria, etc.

programas de vigilancia y protección: contratación, capacitación y 16 equipamiento de personal para hacer cumplir la reglamentación de las ANP.

proyectos de infraestructura: estaciones biológicas, senderos 15 educativos, centros de interpretación, señalización, instalaciones sanitarias, rehabilitación de estaciones de campo, museos regionales, etc.

11 unidades de administración establecidas: contratación de directores y jefes de subprogramas de manejo, planeación presupuestal, etc.

4 proyectos de desarrollo social: dotación de vivienda y otros servicios públicos, trabajo social, etc.

Además de estas acciones se llevan a cabo un gran número de actividades por parte de otras dependencias gubernamentales y organizaciones civiles de acuerdo con sus propios planes de trabajo y prioridades regionales.

Este continúa siendo uno de los renglones críticos de las ANP, ya que además de que no se cuenta con las instalaciones necesarias para soportar las actividades del manejo, un número considerable de las existentes se encuentran abandonadas o en un grado extremo de deterioro. El cuadro presentado al final de esta sección muestra información detallada sobre este punto.

El personal asignado a las áreas es insuficiente y en la actualidad sólo hay diez reservas con directores y una plantilla básica. En otros casos el personal no está incorporado a la dinámica de la institución y se encuentra relegado, percibiendo remuneraciones poco significativas. El siguiente cuadro muestra la situación al respecto.

Analizando seis parámetros imprescindibles para el funcionamiento de las ANP en una muestra de 89 áreas de diferentes categorías (véase cuadro siguiente) se puede observar que su cumplimiento se satisface en un porcentaje bajo, y que su repartición no es homogénea dentro de las categorías, lo que indica que se ha realizado un mayor esfuerzo en las reservas de la biosfera (RB) y reservas especiales de la biosfera (REB), mientras que las áreas de protección de flora y fauna (APFF), monumentos marinos (MN), parques marinos (PM) y parques nacionales (PN) han quedado en un ostensible abandono.

A principios de los noventa se logro concretar la asignación hacia México de un presupuesto de 25 millones de dólares en forma de donación procedentes del GEF (Global Environmental Facility). Sin embargo, complejidades normativas y burocráticas impidieron la aplicación de estos recursos durante casi tres años. Actualmente este ejercicio es sumamente ineficiente debido al gran número de trámites para tener acceso a los fondos. Además, debido a que se encuentran dispersas por todo el territorio nacional y en lugares de difícil acceso, la asignación de recursos presupuestarios suficientes y de manera oportuna ha representado un problema particularmente difícil de resolver.

En años recientes, México ha adquirido varios compromisos ante la comunidad internacional relacionados con la conservación de los ecosistemas naturales.

Estos acuerdos incluyen una gran variedad de países y regiones geográficas, y comprenden numerosos temas y actividades. Entre los más importantes cabe mencionar:

La Convención sobre la Diversidad Biológica, establecida como parte de los acuerdos tomados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992. Los compromisos contraídos por nuestro país se presentan en términos generales en los siguientes puntos:

o Elaborar estrategias, planes o programas nacionales para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica en coordinación con los planes y políticas sectoriales.

o Promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en las zonas adyacentes a las ANP, con miras a aumentar la protección de las mismas.

o Rehabilitar y restaurar ecosistemas degradados y promover la recuperación de especies amenazadas.

o Impedir la introducción, controlar y erradicar las especies exóticas que constituyan amenazas para los ecosistemas originales.

o Generar incentivos para la conservación y la utilización sostenible de los componentes de la diversidad biológica

o Establecer y mantener programas de educación y capacitación científica y técnica orientados a la identificación, conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica.

o Proporcionar apoyo e incentivos financieros a las actividades relacionadas con los puntos anteriores.

o Presentar informes sobre las medidas adoptadas para la aplicación de las disposiciones del Convenio Sobre Diversidad Biológica.

o Los acuerdos tomados en el seno de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, cuyos puntos relevantes son:

o Impulsar las acciones de conservación en el Corredor Biológico Centroamericano.

o Elaboración conjunta de políticas de Ordenamiento Territorial, incluyendo ecosistemas costeros.

o El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) es otra de las instancias donde se han asumido responsabilidades de conservación como parte de los acuerdos tomados por la Comisión de Cooperación Ambiental (máximo foro ambiental dentro del TLC). Esta comisión decidió constituir en abril de este año el Comité Trilateral para la Conservación y el Manejo de la Vida Silvestre y los Ecosistemas, el cual tendrá facultades resolutivas.

o En la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna Silvestre (CITES), México se obligó a eliminar el tráfico de especies amenazadas y en peligro de extinción.

o Como miembro de la Red Latinoamericana de Parques y Reservas, México asumió el compromiso de establecer infraestructura y comunicación electrónica en las ANP.

o La Convención Sobre Humedales de Importancia Internacional (RAMSAR) establece el compromiso de proteger los manglares, marismas, estuarios y otros humedales del país.

o Acuerdos de la Paz: Administración eficiente de los fondos destinados al componente de conservación del Programa Ambiental Frontera Norte.

o Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE):
Control de la eutroficación de aguas, protección de fuentes de agua y mantos freáticos, programa de agricultura sustentable.

Estas iniciativas se complementan con la Estrategia de Sevilla, ratificada la UNESCO en 1995. De esta manera, el Programa de Áreas Naturales Protegidas de México 1995-2000 retoma los planteamientos de dicha Estrategia y coloca a México en el marco de los esfuerzos globales por conservar los ecosistemas naturales del mundo.

Hasta 1994, las áreas naturales protegidas carecían casi en su totalidad de programas de manejo, de personal y de presupuesto suficiente, muchas veces ni siquiera simbólico. El único instrumento de protección ha sido el decreto de su establecimiento, lo que ha equivalido a una existencia virtual, y a que hayan resistido solas, gracias a su inaccesibilidad en algunos casos, el avance de los frentes de colonización y de la frontera agropecuaria. Debe reconocerse que en gran medida, las áreas naturales protegidas se han mantenido ajenas a la dinámica de desarrollo regional, en forma de enclaves institucionales y jurídicos, desaprovechando su enorme potencial para integrar nuevos espacios legales, institucionales y operativos para un desenvolvimiento económico sustentable.

Convendrá referirse de manera especial a las condiciones en que se encuentran los PN porque se trata de una de las categorías más problemáticas.

* Gran parte de los PN fueron expropiados sin pago de la indemnización correspondiente o con indemnizaciones parciales. Esto diluye los derechos de los propietarios originales, elimina incentivos para
preservar su integridad, y lo que es peor, el relajamiento de los derechos de propiedad ha hecho que estas áreas quedaran expuestas a la invasión y colonización.

* Enfrentar el pago de indemnizaciones implica recursos que están fuera de las posibilidades presupuestarias del gobierno federal.

* Se presenta con frecuencia un estado de indefinición de derechos que en la práctica determina situaciones cercanas al libre acceso a recursos comunes, con los consiguientes desmontes, sobreexplotación, sobrepastoreo, invasiones, extracción forestal descontrolada, acumulación de basura y otros fenómenos que significan un costoso deterioro patrimonial y ecológico.

* En muchos PN prevalecen establecimientos privados, como restaurantes, tiendas, expendios de comida, alquiler de lanchas, centros de investigación, o complejos de retransmisión de ondas. Una revisión somera de las concesiones existentes revela que se otorgaron sin ningún criterio rector e ignorando los posibles impactos sobre el entorno natural que fundamenta la existencia misma de los PN.

* A esto hay que agregar las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales de considerable importancia (en el marco de dotaciones ejidales, concesiones o de situaciones irregulares) en el Nevado de Toluca, la Malinche, Gogorrón, el Cofre de Perote, Potosí, Cañón de Río Blanco, Bosencheve, José Ma. Morelos, Pico de Orizaba, Zoquiapan, Cerro de la Estrella, Chacahua y Lomas de Padierna.

A principios de 1996 el INE publicó el primer Atlas de Reservas de la Biosfera y otras Áreas Naturales Protegidas de México (resultado de una investigación coordinada por A. Gómez-Pompa y R. Dirzo) el cual es un inventario jurídico, geográfico, biológico, ecológico y socioeconómico de nuestras áreas naturales protegidas, donde se proponen también elementos claros de política en la materia. Ahí se sugiere la consolidación en la administración pública de las instancias a cargo del SINAP, el incremento de los presupuestos fiscales, la conjugación del ordenamiento ecológico del territorio con las áreas naturales protegidas, la definición de prioridades, el aprovechamiento de las tradiciones indígenas, el desarrollo de sistemas de información biológica, la participación y consulta a los actores locales, la simplificación en la nomenclatura, la apertura de oportunidades para el sector privado e individuos, la ampliación del SINAP, la participación de instituciones académicas en el manejo y administración, la planeación de los usos del suelo en las explotaciones forestales, la compra y pago justo de las zonas núcleo de las reservas de la biosfera, nueva normatividad para el manejo de recursos naturales, la evaluación de terrenos nacionales para la creación de corredores ecológicos, y el establecimiento de estímulos para la conservación al sector privado y organizaciones sociales.