PRESENTACIÓN
Y SINTESIS
En
los últimos años ha sido ampliamente documentada
la extraordinaria riqueza biológica y ecológica
de nuestros país. Simultáneamente se ha generado
una base de conocimiento científico cada vez más
sólida sobre la importancia de los bienes y servicios
ecológicos que genera la biodiversidad y las áreas
naturales, que las convierten en activos estratégicos
para México. Este conocimiento científico ha
sido complementado con nuevas metodologías, que permiten
hoy, en algunos casos relevantes, aproximar el valor de tales
bienes y servicios en términos económicos; ésto
ha aportado elementos de juicio cada vez más objetivos
para orientar decisiones privadas y públicas en materia
de conservación.
Las áreas
naturales protegidas (ANP) constituyen el instrumento toral
en la conservación de la biodiversidad y de los bienes
y servicios ecológicos.
Representan la posibilidad de reconciliar la integridad de
los ecosistemas, que no reconocen fronteras político-administrativas, con instituciones
y mecanismos de manejo sólidamente fundamentados en nuestra legislación.
La
declaratoria, manejo y administración de áreas
naturales protegidas ha ido revelando con el tiempo dimensiones
y potencialidades que refuerzan su capacidad como instrumento
de política ecológica. Por una parte, generan
una matriz territorial para iniciativas de conservación
y desarrollo sustentable, en la cual es posible armonizar políticas
y esquemas de regulación, dada la solidez de las bases
jurídicas que la soportan. Por otro lado, en su manejo
y administración concurren distintos sectores de la
sociedad local, regional y nacional, lo que ofrece la oportunidad
de fortalecer el tejido social y de construir nuevas formas
de participación corresponsabilidad.
La
constitución de un sistema eficaz de áreas naturales
protegidas es tal vez uno de los retos de mayor peso y alcance
en la política ecológica.
Establecerlo y desarrollarlo es una de las tareas de más alta prioridad
para el gobierno y la sociedad, en el marco de todos los desafíos de
la gestión ambiental. De ello depende contener y revertir procesos de
deterioro incalculablemente costosos y definitivamente inaceptables por su
irreversibilidad e impacto en todos los órdenes de la vida actual y
futura.
Esta
reflexión debe adquirir mucha mayor fuerza si recordamos
la dolorosa experiencia de nuestro país durante las últimas
décadas, que ha transformado en forma acelerada y masiva
los ecosistemas del territorio nacional. Se ha eliminado una
gran proporción de hábitat naturales con un muy
discutible, y en todo caso muy limitado beneficio social. Este
resulta aún más insignificante al contrastarse
con los enormes costos ambientales y sociales incurridos.
Sin
embargo, esa misma experiencia ha ido despertando inquietudes
y compromisos de personas, organizaciones y gobiernos. Como
antecedentes, cabría mencionar los esfuerzos legislativos
y prácticos de don Miguel Angel de Quevedo, así como
los afanes de creación de parques nacionales durante
las décadas de los años treinta y cuarenta, empeños
que desgraciadamente no pudieron ir mucho más allá de
un impulso declarativo inicial, retrasándose el desarrollo
de una infraestructura conservacionista en México.
Las
inquietudes y reacciones sociales se acentúan en los
años setenta, estando a la vista de todos la pérdida
acelerada del patrimonio natural de México, asociado
a procesos ancentrales de impacto en los recursos naturales,
conflictos agrarios, programas de colonización, fuertes
presiones demográficas, proyectos agropecuarios, y a
una debilidad generalizada de la movilización colectiva
en favor de la conservación.
Por
esa razón, académicos e investigadores, conservacionistas
y funcionarios, comienzan a definir alianzas y proyectos comunes,
que desembocan en la creación de las primeras reservas
de la biosfera y en una ampliación notable de las áreas
naturales protegidas de México, multiplicándose
los actores y las iniciativas. A pesar de que esta acumulación
de fuerzas no incluyó de manera significativa la creación
de los necesarios mecanismos de manejo y financiamiento, se
tendieron sólidos cimientos legales y de información
que ahora nos permiten intentar una nueva etapa de construcción
institucional.
No
puede perderse de vista la madurez que ha alcanzado las preferencias
sociales en favor de la conservación, que hoy exigen
canales de participación eficientes, en donde los individuos,
las comunidades, las instituciones académicas, las empresas
y las organizaciones sociales puedan involucrares en una tarea
ordenada y de reforzamiento mutuo con la meta común
de defender y aprovechar de manera sustentable el patrimonio
natural de México.
Desde
la publicación misma del Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000 en la administración del Presidente Ernesto
Zedillo, se otorga ya una alta jerarquía al establecimiento
y manejo de las áreas naturales protegidas. El Programa
de Medio Ambiente 1995-2000, recoge y reafirma este mandato,
definiendo como una estrategia prioritaria la conservación
y aprovechamiento de la biodiversidad en áreas naturales
protegidas así como la rehabilitación descentralizada
de los parques nacionales. Haciendo uso de los instrumentos
que ofrece la Ley, tales estrategias se desarrollan con una
lógica de coherencia y sistematización en este
Programa de
Areas
Naturales Protegidas de México 1995-2000.
Este
Programa intenta ser receptor y a la vez punto de partida para
una acción colectiva organizada en favor de la conservación.
El Programa intenta recoger una rica discusión pública
y privada que con gran energía ha tenido lugar desde
hace ya más de dos décadas en diferentes círculos,
foros y consultas. Igualmente, se ha beneficiado de una nutrida
producción académica y de planteamientos formales
para una política de conservación en áreas
naturales protegidas.
El
Programa parte de un reconocimiento descriptivo de la biodiversidad
en nuestro país, así como de las funciones ecológicas
que proveen los ecosistemas.
Sobre
este escenario, se analizan algunos procesos sociales, económicos,
jurídicos e institucionales con mayor poder explicativo
sobre la transformación profunda de los ecosistemas
del territorio nacional. Aquí, se hace énfasis
en las tendencias de la producción agropecuaria y en
la influencia de los procesos agrarios y tenencia de la tierra.
Destacan también consideraciones importantes sobre la
propiedad del territorio en términos de relación
social y de sus principales sujetos y actores, abordándose
de manera explícita las implicaciones de diferentes
modalidades de propiedad común, como las que predominan
en buena parte de nuestro país.
Siendo
del territorio un objeto de alta complejidad en las relaciones
de propiedad, se consideran los obstáculos, institucionales
o físicos, para asumir en los mecanismos convencionales
de transacción y valuación económica,
la importancia de los servicios ambientales que residen en
diferentes estructuras territoriales. De ahí que se
desprenda la necesidad de la regulación estatal a nombre
del interés colectivo, y el imperativo de desarrollar
nuevos mecanismos de intercambio económico voluntario
que permitan a la sociedad expresar sus preferencias en favor
de la conservación.
Mas
adelante, se presenta la evolución del Sistema Nacional
de Areas Naturales Protegidas (SINAP) en México desde
sus antecedentes remotos, a principios de siglo, hasta las últimas
iniciativas, haciendo un repaso detallado de las limitaciones,
problemas y fallas que han impedido hasta ahora su consolidación.
Se hace un recuento de los avances al igual que de los convenios
y compromisos internacionales, estableciéndose una perspectiva
de tareas pendientes y de desafíos por afrontar.
Con
este fundamento, se definen los objetivos del Programa, que
en términos muy generales se orientan a ampliar la cobertura
del SINAP, a consolidar y promover su gestión adecuada
a través de mecanismos eficaces de manejo y de instituciones
sólidas y eficientes. Se busca extender y profundizar
las oportunidades de conservación para nuevos actores,
y multiplicar compromisos y responsabilidades, fortaleciendo
los tejidos sociales locales a través de la administración
y manejo de las ANP. También se propone como objetivo
asumir estas áreas como elementos fundacionales para
nuevos procesos de desarrollo regional bajo una óptica
de sustentabilidad.
Para
alcanzar estos objetivos se cuenta con un conjunto de instrumentos
que ofrece el marco jurídico mexicano, la administración
pública y la iniciativa social. Estos instrumentos abarcan
las declaratorias; los convenios y a cuerdos de participación;
los acuerdos de coordinación intergubernamental; el
financiamiento fiscal y las fuentes financieras oficiales internacionales;
mecanismos de intercambio económico voluntario; convenios
internacionales; programa de manejo y programas operativos
anuales; sistemas de administración, investigación,
información, educación y comunicación;
regulación y promoción de la vida silvestre;
ordenamiento ecológico del territorio; convergencia
con programas sectoriales; y normatividad.
Estos
instrumentos se aplican en un abanico de estrategias para generar
conjuntos de acciones y proyectos específicos, entre
las que se destacan las siguientes:
1.-
Consolidación de sistemas de manejo, por medio de la
definición clara de los criterios y elementos de manejo
para las áreas naturales protegidas asó como
las necesidades de infraestructura, equipamiento y administración.
Se reconoce la importancia de fortalecer la presencia institucional
en las áreas
naturales protegidas y de ganar legitimidad y eficacia a través de nuevos
sistemas de administración, la prioridad que representa la regularización
de la tenencia de la tierra y de los derechos de propiedad y la construcción
de una red de estaciones biológicas y ecoturísticas. Se destaca
la atención que debe otorgarse a áreas protegidas conflictivas
y de alto significado ecológico, así como la creación
y el apoyo a iniciativas de reservas hermanas con los países vecinos
donde puedan coordinarse programas de manejo e intercambiarse experiencias
y apoyos técnicos. Se contempla también el rescate de especies
significativas y carismáticas en áreas naturales protegidas,
y el despliegue de nuevas fórmulas de vigilancia, monitoreo y supervisión.
2.-
Ampliación del alcance y representatividad del SINAP
a través de la definición de prioridades de conservación
de y de nuevas categorías, con un énfasis en áreas
costeras y marinas. Se establecen mecanismos de prospección
sistemática para nuevas áreas naturales protegidas
y se propone una agenda de nuevos decretos para el establecimiento
de reservas prioritarias. Se incluye también el compromiso
de desarrollar el corredor biológico mesoamericano,
y de actualizar las declaratorias de las áreas naturales
protegidas existentes.
3.-
Descentralización, rescate y recategorización
de parques nacionales.
Los parques nacionales requieren de un tratamiento especial por las peculiaridades
históricas, geográficas y sociales que los distinguen, por su
dimensión recreativa y escénica, su compleja problemática
jurídica, su avanzado grado de deterioro, y la clara influencia local
o urbana que se observa en muchos de ellos. La estrategia referente a los parques
nacionales incluye iniciativas de descentralización comprometida y concurrente
del manejo y administración hacia estados y municipio, a partir de criterios
y mecanismos bien definidos de coordinación, donde la autoridad federal
mantiene la normatividad básica y una participación en los sistemas
organizativos locales. Se considera también el fortalecimiento y rehabilitación
de un conjunto de parques que se mantendrán bajo administración
federal, así como la recategorización (hacia reservas de la biósfera)
en los casos en que resulte pertinente. También se plantea regularizar
decretos y derogar aquellos parques inexistentes para todo efecto práctico,
con el fin de evitar confusiones y el desprestigio de esta categoría
de manejo.
4.-
Desarrollo de estructuras organizativas internas e instituciones
locales. Es una estrategia que apunta a la creación
de nuevos ámbitos institucionales en las áreas
naturales protegidas y sus regiones de influencia, a través
de instancias de participación y corresponsabilidad
en la forma de comités técnicos y fideicomisos
locales. En ello, se manifiesta la importancia de los principales
actores, y se formula un esquema básico de organización
institucional local mediante la participación de la
autoridad federal, los gobiernos estatales y municipales, universidades,
organismos no gubernamentales, sector privado, organizaciones
sociales y de productores, y prestadores de servicios.
5.-
Financiamiento. Se constituye como un requisito de absoluta
prioridad en la medida en que es necesario asumir colectivamente
los costos de la conservación en áreas naturales
protegidas, como una inversión de alta rentabilidad
social en el capital ecológico básico del país.
Se destaca y propone la ampliación de los presupuestos
fiscales, el aprovechamiento eficiente del financiamiento oficial
internacional, el ecoturismo, mecanismos de intercambio económico
voluntario como servidumbres ecológicas, compras de
tierras, contratos de conservación, loterías
y bonos, entre otros. Se añade la exploración
de nuevos mecanismos fiscales en términos de deducibilidad
a tierras donadas en favor de la conservación, aportaciones
a fideicomisos, contratos de servidumbre ecológica,
infraestructura, y beneficios fiscales para los propietarios
de tierras incluidas en áreas naturales protegidas.
6.-
La participación y corresponsabilidad social es un común
denominador de todo el programa, que se explícita en
una estrategia donde juega un papel protagónico la integración
del Consejo Nacional de Areas Naturales Protegidas; el diseño
y operación de convenios con universidades para investigación,
tesis y pasantías; convenios con fundaciones y otras
organizaciones no gubernamentales; los acuerdos de coordinación
para el manejo conjunto; administración o descentralización
con estados o municipio; la incorporación del sector
privado al financiamiento a las áreas naturales protegidas;
la promoción empresarial en favor de la conservación;
y la formalización y apoyo administrativo y jurídico
a las iniciativas comunitarias, sociales y privadas en áreas
naturales protegidas.
7.-
Las oportunidades de desarrollo regional que ofrecen las áreas
naturales protegidas quedan definidas a través del ordenamiento
ecológico como instrumento de integración territorial
y productiva entre las áreas protegidas y las regiones
circundantes, através de la regulación y la promoción
del manejo de la vida silvestre; de la búsqueda de nuevos
mercados para productos originados en áreas naturales
protegidas; el financiamiento de la banca de desarrollo; y
la convergencia con otros programas sectoriales que puedan
sumarse y sinergizar los esfuerzos de conservación y
desarrollo sustentable.
8.-
La coordinación interinstitucional define propuestas
de concurrencia entre diferentes instancias de la administración
pública federal, con el objeto de combatir la pobreza
para mitigar presiones sociales en contra de la conservación;
el apoyo a proyectos de desarrollo agropecuario con un sentido
ecológico; la regularización de la tenencia de
la tierra; la vigilancia; el manejo del patrimonio arqueológico;
y el fomento al ecoturismo como elemento de financiamiento,
valoración y fortalecimiento de intereses orientados
al manejo sustentable.
9.-
La educación, capacitación y desarrollo de cuadros
técnicos es un propósito de indudable alcance,
al permitir un reforzamiento mutuo entre la conservación
en áreas naturales protegidas y la formación
de especialistas, científicos y técnicos, en
donde la participación de universidades e instituciones
de investigación juega un papel crucial.
10.-
El sistema de información de la biodiversidad en áreas
naturales protegidas es una estrategias para facilitar el manejo
y extender el conocimiento sobre las áreas naturales
protegidas, y contribuir a la generación de consensos
y a la movilización de recursos y voluntades sociales.
Implica nuevas herramientas de cómputo; sistemas de
clasificación y comunicación; sistemas de información
geográfica; y bases de datos sobre biodiversidad, publicaciones
y comunicación social.
