VI.
INSTRUMENTOS
1.
Declaratoria vía decreto presidencial
Un
decreto que transforma un área natural en un área
natural protegida debe definir con claridad los objetivos de
cada área, los cuales han de ser congruentes con una
categoría apropiada de manejo. El decreto representa
la infraestructura jurídica necesaria para un cambio
en las relaciones de gestión de los ecosistemas y recursos
naturales y para la organización de las comunidades
locales y de los intereses relevantes en favor del desarrollo
sustentable.
El
decreto crea una oferta jurídica que tiende a generar
una demanda propia de organización, favoreciendo o induciendo
la integración de grupos locales y la participación
de instituciones académicas y gobiernos estatales y
municipales, en un nuevo plano de intereses a favor de la conservación.
En otros términos, el decreto abre los espacios jurídicos
para permitir y fomentar la expresión de los intereses
conservacionistas de la sociedad.
El
decreto que se establece sobre una jurisdicción territorial
claramente delimitada, genera una matriz regional para la conservación
y el desarrollo sustentable, lo que hace factible promover
iniciativas, coordinar actividades y construir sistemas de
regulación interna que difícilmente pueden adquirir
consistencia en el vacío o en la abstracción
de lo territorial como dimensión inescapable.
No
debe evadir nuestra consideración esa nueva interpretación
eco-regional que significa un decreto de ANP. Los ecosistemas
y dinámicas regionales no se ajustan a las delimitaciones
políticas y administrativas que se tienden sobre el
territorio; su manejo integrado demanda un esquema que supere
esa fragmentación político-administrativa. Un
decreto de ANP reconcilia las estructuras naturales y los procesos
regionales con las capacidades de gestión, al establecer
un nuevo contexto jurídico e institucional sobre unidades
ecoregionales específicas, con una perspectiva de integralidad
en los propósitos y de convergencia y corresponsabilidad
entre los actores relevantes (federales, estatales, municipales
y civiles).
El
decreto también contribuye a fortalecer los derechos
de propiedad dentro de la matriz territorial generada. En primer
lugar, al enfocar la atención social y gubernamental
sobre el área, lo que aumenta cierto escrutinio público
en favor de la vigencia del derecho. En segundo término,
impone la no afectabilidad agraria automática en los
predios involucrados (de acuerdo con la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, LGEEPA),
además de que jurídicamente impide la formación
de nuevos asentamientos, lo que en la práctica resulta
en un valladar a las invasiones y un elemento adicional de
certidumbre y seguridad para la población local. El
decreto de área natural homogeniza jurídicamente
a la región y otorga cierta cohesión e identidad
a los grupos sociales que interactúan en ella. Todo ésto
trae consigo nuevas oportunidades de participación,
reconocimiento público y financiamiento.
El
decreto de ANP cumple mucho mejor estos objetivos o condiciones
cuando encuentra mecanismos de refrendo estatal y de cabildo;
esto es, cuando se asume y legitima localmente por bandos municipales
o cuando se incorpora en el ordenamiento de los usos del suelo,
en los términos del Artículo 115 Constitucional
y los Planes Directores Municipales de Desarrollo.
2.
Convenios, acuerdos y participación
Existen
en la actualidad diversas instancias del diseño de la
gestión y la política ambiental en las que participan
activamente ciudadanos o sectores organizados de la población,
tanto instituciones académicas y grupos de interés
como organismos no gubernamentales. Estos pueden integrarse
en ámbitos técnicos, administrativos, económicos
y consultivos para asumir responsabilidades en una tarea importante
de diseño y aplicación de políticas de
conservación y en la atención de problemas específicos.
De hecho, la concertación para promover la participación
y la corresponsabilidad social en la gestión ambiental,
se constituye en un instrumento muy poderoso para ampliar las
capacidades y los alcances de la política, así como
de planes, programas y proyectos.
Los
instrumentos legales para integrar a las sociedad el proceso
de planeación se encuentran contemplados en la Ley de
Planeación, la cual, en su Artículo 38, faculta
al Ejecutivo Federal y a sus dependencias y entidades a celebrar
contratos o convenios a fin de asegurar la ejecución
de planes y programas. Por su parte, LGEEPA retoma este enfoque
y otorga a la SEMARNAP en su artículo 78 la capacidad
para celebrar convenios de concertación con grupos sociales
y particulares con objeto de facilitar el logro de los fines
de las ANP.
3.
Acuerdos de coordinación intergubernamental
La
participación concertada de los gobiernos estatales
y municipales en el presente programa está contemplada
en el Artículo 34 de la Ley de Planeación, el
cual establece la posibilidad de definir procedimientos de
coordinación entre los distintos niveles de gobierno
para garantizar la congruencia del desarrollo municipal y estatal
con la planeación nacional.
Con
ello se evita el desfasamiento de acciones, la descoordinación
de programas y proyectos o bien la realización de actividades
o esfuerzos antagónicos. La realización de acuerdos
intergubernamentales también puede reforzar y facilitar
labores propias del funcionamiento de las ANP, como son colaboración
en vigilancia, prevención de contingencias y labores
de emergencia en caso de siniestros.
4.
Financiamiento fiscal
Este
financiamiento se da por medio de los presupuestos que fluyen
de las diferentes instancias de gobierno. Así, los recursos
llegados por las vías federal, estatal y municipal se
suman para realizar las funciones de gestión, operación
y conservación de las ANP.
5.
Financiamiento oficial internacional
El
Global Environmental Facility (GEF) manejado por el Banco Mundial,
lleva varios años apoyando las tareas de conservación
en las ANP mexicanas. Estos fondos, así como los provenientes
de otros mecanismos multilaterales o bilaterales, siendo donaciones únicas
o transitorias que no constituyen necesariamente una corriente
financiera a largo plazo, deben utilizarse como capital semilla
para crear condiciones sostenibles de financiamiento.
6.
Intercambio económico y financiamiento
La
política de financiamiento para las ANP debe orientarse
a partir de criterios para generar y mantener los bienes públicos
vitales que ofrece la conservación. En este orden de
ideas, la concreción de financiamiento para las inversiones
en ANP tiene como secuencia: a) reconocer la corriente de bienes
y servicios ambientales públicos y privados que éstas
generan; b) llevar a cabo y mantener una valuación económica
de ser posible, o en su caso una valuación cualitativa
del vasto espectro de beneficios públicos y privados
que generan las ANP; c) identificar a los agentes, sectores
o regiones receptoras mayoritarios de esta corriente de beneficios,
así como a contribuyentes o donadores altruistas; y
d) establecer una correlación de oportunidades de financiamiento
con respecto a bienes y servicios ambientales específicos.
Recordemos que el financiamiento, para ser productivo, requiere
de una solución institucional previa o simultánea.
Este
ejercicio nos permitirá descubrir una gama importante
de posibilidades financieras, asociadas a la contraprestación
social que constituye cada uno de los beneficios públicos
y privados que generan las áreas naturales.
Entre ellas, seguramente encontraremos: potencial turístico, acuerdos
comerciales, donaciones privadas, donaciones de fundaciones, implementación
conjunta en resumideros de CO2, cobro de servicios ambientales, aprovechamiento
y conservación de recursos de origen silvestre, compras de tierras,
recursos por concepto de protección de cuencas, cuotas de entrada o
por pago de servicios, concesiones, loterías y bonos escolares a largo
plazo.
Los
mecanismos de financiamiento señalados no son un sustituto
de los fondos públicos actualmente destinados a la conservación,
sino su complemento. El gobierno continúa teniendo la
obligación de solventar una porción de los costos
de conservación, dado el carácter de bien público
de sus beneficios.
7.
Convenios internacionales
Los
convenios internacionales firmados por nuestro país
permiten la articulación transfronteriza y multilateral
de los objetivos del desarrollo sustentable, refuerzan la responsabilidad
común sobre la conservación de la biodiversidad,
regulan el tráfico de especies, y presentan componentes
de cooperación, capacitación y financiamiento
que los convierten en otro instrumento más para optimizar
el manejo de las ANP.
8.
Programas de manejo
El
manejo de un ANP puede definirse como el conjunto de decisiones
y estrategias tendientes a combinar las funciones de conservación,
investigación, desarrollo económico y recreación
asignadas a estas áreas.
También es posible entender el manejo de las ANP como la conciliación
entre el aprovechamiento y la conservación. Por ello, el manejo se concibe
como una forma de planificación, dando origen a la formulación
de Programas de Manejo para cada ANP.
9.
Programas operativos anuales
Los
Programas Operativos Anuales (POA) contienen metas cuantificables
para avanzar hacia el cumplimiento de cada uno de los objetivos
definidos en el Programa de Manejo. Con este instrumento se
posibilita la definición de actividades a corto plazo,
su alcance y calendarización detallada.
10.
Administración y operación
Es
el instrumento, básico y vital, que permite la eficiencia
en la toma de decisiones sobre todas las políticas,
actividades, funciones, necesidades, infraestructura, equipo
y acciones que deben desarrollarse para el
funcionamiento exitoso de un ANP.
11.
Investigación
La
investigación es un instrumento de múltiple propósito
en el ámbito de las ANP. Por un lado, es un vehículo
de presencia institucional que permite a las instancias normativas
mantener un vínculo cercano con el territorio del ANP,
funcionando como un complemento en las labores de información
y vigilancia. Por otro lado, es un vínculo sensibilizador
y capacitador informal de los miembros de la comunidad que
se incorporan como apoyo de los proyectos, llegando en algunos
casos a tener efectos sobre la comunidad en conjunto y promoviendo
el cambio de óptica sobre usos, abusos y situaciones
que ocurren en el ámbito regional.
Además
tiene la función formal de identificar, conocer y explicar
recursos y fenómenos e incidir en la exploración,
planificación, ejecución y operación de
proyectos alternativos de uso sustentable que deben llevar
hacia la adecuada protección de las ANP y hacia el mejoramiento
del nivel de vida de los habitantes locales y de las áreas
de influencia de las mismas.
12.
Información educación y comunicación
La
sociedad moderna tiende a ser un sistema altamente descentralizado
y plural, gobernado por infinidad de decisiones individuales
y empresariales en mercados que definen patrones de localización,
así como la modalidad e intensidad de las actividades.
Dado que éstas se nutren de una caudalosa iniciativa
y libertad individual, con buena información y con mecanismos
para diseminarla y discutirla públicamente, pueden constituirse
en un motor eficaz de viabilidad ecológica. La información
soporta en los sistemas de mercado, intrincados mecanismos
de ajuste y autorregulación, a través de cambios
y adaptaciones en el desempeño económico de grupos,
empresas e individuos.
La
información ambiental es fundamental para establecer
horizontes de política, objetivos y prioridades, para
evaluar el desempeño de las propias políticas.
También contribuye a facilitar la acción colectiva
y ensanchar los márgenes de maniobra de la autoridad
al crear y documentar consensos sociales.
13.
Regulación y promoción de la vida silvestre
La
regulación directa de los recursos faunísticos
y florísticos se da a través de instrumentos
como los permisos, licencias y autorizaciones para colecta
científica, aprovechamiento, comercialización,
movimientos fronterizos y producción. Es un instrumento
de suma importancia para el manejo adecuado de los mismos,
para garantizar la permanencia de especies endémicas
o en peligro de extinción y para regular y promover
su comercio y aprovechamiento, adecuados, adoptando criterios
y lineamientos técnicos rigurosos y científicamente
sustentados, que permitan hacer compatible el aprovechamiento
con la conservación.
14.
Ordenamiento ecológico del territorio
El
Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET) es también
un instrumento normativo básico o de primer piso, sobre
el cual descansan otros instrumentos que no pueden tomar en
cuenta impactos o efectos acumulativos.
Se sabe que cada actividad o proyecto, en lo individual,
puede no tener implicaciones ambientales que impidan
su aprobación; sin embargo, cuando su número
e incidencia sobre una misma región se incrementa más allá de
ciertos límites, los impactos agregados o acumulativos pueden comprometer
seriamente el equilibrio y la integridad regionales.
La
planeación del uso de los recursos naturales a través
del ordenamiento ecológico se basa en la determinación
del potencial de los terrenos, en función de un posible
uso agrícola, ganadero, forestal o urbano. El uso potencial,
tal como se considera en la planeación, consiste en
determinar, bajo el punto de vista humano, la capacidad de
usar el territorio y sus ecosistemas sin riesgo de degradación.
Las áreas
naturales protegidas forman parte de sistemas ecológicos,
culturales y económicos más amplios. Deben vincularse
con los paisajes que las rodean y de los que forman parte,
a través de corredores biológicos, zonas de transición
y zonas de amortiguamiento, entre otras razones, debido a que
las poblaciones preservadas en aislamiento dentro de áreas
naturales dispersas pueden llegar a extinguirse por no contar
con la diversidad genética necesaria.
15.
Convergencia con programas sectoriales
Existen
varias opciones para acrecentar los recursos provenientes del
gobierno federal y destinados a las ANP. Tal es el caso de
financiamiento de instituciones que actúan en ANP y
que están vinculadas a la política social, forestal,
energética o agropecuaria (PEMEX, CFE, SEDESOL, SAGDR,
etc.).
Este
instrumento, fundamentado en acuerdos de coordinación
intergubernamentales, tiene como intención aprovechar
y sinergizar los recursos económicos de los diferentes
sectores del gobierno que puedan incidir en el ámbito
de las áreas protegidas para darles coherencia y consistencia
con las políticas de protección, uso sustentable
y ordenamiento territorial.
Para
ello es necesaria la concertación y acuerdo de las diferentes
instancias y sectores del gobierno para que, a través
del reconocimiento común de las actividades coherentes
con las políticas de conservación ambiental y
de los recursos naturales, se desarrollen proyectos y acciones
concertadas y dirigidas a propiciar resultados armónicos.
16.
Normatividad
La
expedición de normas es uno de los pilares de la política
ecológica, y se constituye como un esfuerzo regulatorio
para adecuar las conductas de agentes económicos a los
objetivos sociales de conservación. Las normas oficiales
mexicanas (NOM) son un instrumento muy poderoso, no sólo
por su capacidad de controlar los procesos productivos, sino
particularmente por su capacidad de inducir cambios de conducta
e internalizar costos ambientales, lo que las convierte en
un mecanismo que promueve cambios en los hábitos sociales
y genera un mercado ambiental importante.
