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III. CONSERVACIÓN, PROCESOS AGRARIOS Y RÉGIMEN DE PROPIEDAD

1. Influencia de los procesos e instituciones agrarias sobre los ecosistemas naturales

Debido a los sesgos históricos de la legislación agraria, la propiedad privada ha estado sujeta a predeterminada extensión, y su calidad de inafectable dependía de que no se rebasaran los límites fijados por la ley y de que no se mantuviera en condiciones de no explotación. Las mayores extensiones de la pequeña propiedad se vinculaban, como ahora, a la explotación ganadera, pudiendo dedicarse a ella predios de grandes superficies.

El sesgo proganadero ha conllevado deforestación masiva e improductividad de las explotaciones,y ha determinado desequilibrios hidrológicos, erosión y desertificación, desempleo rural y abatimiento en la producción de alimentos básicos.Los propietarios de predios rústicos amparados por certificados de inafectabilidadX agrícola, ganadera o agropecuaria, podían hacer mejoras a sus terrenos y variar o combinar su explotación, pero no estaba permitido destinarlos al uso ecológico forestal y silvícola, pues se corría el riesgo de que procediera la cancelación del certificado y en su caso una afectación agraria.

En la legislación agraria no existía, como ahora existe y con rango Constitucional, la figura de la inafectabilidad forestal. Antes, al aplicarse la normatividad jurídica entonces vigente, se llegó a la afectación de predios con vegetación natural en proceso de recuperación o restauración ecológica, al suponerse que su condición era de simple no explotación (agrícola, ganadera y forestal) por más de dos años consecutivos. Por tanto, todo propietario sentía la necesidad de desmontar sus tierras sin poder hacer un aprovechamiento silvícola sustentable y racional.

El uso agrícola o ganadero del suelo, para evitar la afectación agraria, contravenía principios ecológicos fundamentales. La conservación de la diversidad y aprovechamiento máximo de la productividad natural de los ecosistemas requieren de un uso múltiple e integrado, y de mantener la estructura y las relaciones básicas entre flora, fauna y elementos físicos; de lo contrario, simplemente se desestructuran y destruyen. Esto es dramáticamente palpable en las zonas tropicales, cuya extraordinaria diversidad y gran fragilidad las hace muy vulnerables a prácticas productivas homogeneizantes y extensivas; la ganadería extensiva y el
monocultivo del maíz en laderas constituyen los ejemplos más claros.

Las restricciones jurídicas asociadas al régimen agrario contribuían a una atmósfera de incertidumbre, propicia para actitudes de corto plazo entre los productores, quienes trataban de obtener la máxima rentabilidad en el menor tiempo posible. El resultado era el abuso de los recursos naturales y el deterioro ecológico.

En lo que respecta a los núcleos agrarios, se privaba de sus derechos a los ejidatarios o comuneros titulares de ellos, cuando no trabajaban sus tierras durante dos años consecutivos, lo que con frecuencia derivaba en el desmonte de las mismas, en detrimento de la estabilidad de los sistemas naturales.

A partir de la segunda mitad de los años treinta, en función del fuerte impulso dado a la Reforma Agraria y del incremento de la población rural, se configuró un notable patrón de dispersión, con el desplazamiento de campesinos a miles de localidades convertidas en nuevos centros de población ejidal. Si en 1921 había 62 mil poblados con menos de 2,500 habitantes, para 1940 sumaban ya 105 mil.

Los terrenos nacionales fueron destinados a constituir y ampliar ejidos o a establecer nuevos centros de población ejidal. No se consideró necesario mantener reservas territoriales para fines de protección ecológica. Los terrenos nacionales están agotándose y sólo en fecha reciente existe la legislación que permite una auténtica regulación del uso del suelo.

Aunque la colonización formal ha terminado, la colonización informal prosigue, al migrar miles de campesinos de tierras altas y de áreas con altas presiones demográficas, sobre todo hacia tierras tropicales de Chiapas, Campeche, Quintana Roo y el Istmo de Tehuantepec, asiento de las últimas selvas altas y medianas.

Por último, es necesario recalcar que la configuración jurídica del sistema agrario, ha impedido la aplicación de recursos para la conservación ambiental y ecológica a través de la compra de tierras, lo cual en otros países ha representado un importante instrumento de conservación. Cabe señalar asimismo, que la propiedad privada también se desarrolló en un contexto poco propicio para la conservación y el manejo adecuado de los recursos naturales. Tendencias de apropiación ilegal de terreno comunales o ejidales acentuaron inseguridad en la tenencia de la tierra provocando conflictos de difícil solución, mientras que paradójicamente, en algunos casos, el abandono y la falta de interés contribuyó a relajar aún más las relaciones jurídicas. No debe olvidarse, igualmente, la amenaza que ha representado el narcotráfico, al sentar sus reales e impedir la presencia institucional en zonas importantes del territorio nacional.

2. Régimen de propiedad

Las normas, acuerdos, usos y tradiciones sociales (instituciones) que determinan o limitan la conducta de los individuos y organizaciones tienen gran influencia sobre la manera en que se utilizan los recursos naturales. Los patrones de comportamiento definidos por estas reglas del juego son el resultado de consideraciones racionales de los actores sociales sobre la mejor manera de satisfacer sus necesidades bajo las circunstancias institucionales prevalecientes. Se ha observado que el régimen de propiedad es una de las instituciones que mayor influencia tienen sobre el uso y destino de los ecosistemas naturales.

3. La propiedad del territorio como relación social

Desde el punto de vista jurídico la propiedad privada es el derecho de un sujeto a excluir a otros del uso o de los beneficios derivados del aprovechamiento de un territorio. Este sujeto puede constituirse como persona física (individuo) o como una persona moral. También el sujeto puede configurarse como un grupo o corporación en donde los miembros de ese conglomerado tienen el derecho a no ser excluidos del uso o de los beneficios derivados del aprovechamiento de un territorio determinado. En este caso corresponde el apelativo de propiedad común. Al definir la propiedad como una capacidad de exclusión se pone de manifiesto su carácter de relación social. Esto quiere decir que los regímenes de propiedad son la expresión y, a su vez, condicionan formas de organización social.

Como relación social la propiedad implica un conjunto de derechos de aprovechamiento o dominio útil, así como de dominio directo. Es importante señalar, como lo veremos más adelante, al plantear opciones para la conservación de los ecosistemas, que esos derechos no son un todo homogéneo e indivisible, sino que pueden descomponerse en varios elementos, pudiendo asumir el propietario todos o solamente algunos de ellos, dependiendo del orden jurídico y de diferentes procesos contractuales.

4. La relevancia de la propiedad común en México

En México buena parte del territorio se encuentra bajo modalidades de propiedad que pueden caracterizarse en diferentes sentidos, como regímenes de propiedad común; tal es el caso de los ejidos y comunidades que abarcan a más de la mitad del territorio nacional y a la gran mayoría de las áreas naturales protegidas. Es por eso que vale la pena detenernos y reflexionar un poco sobre su significado para la conservación de los ecosistemas.

La diferencia entre la propiedad privada y la propiedad en común no es la naturaleza de los derechos y obligaciones involucrados sino, solamente, el número de individuos o grupos sociales a los cuales aplican las reglas de inclusión y exclusión. La propiedad en común, que se ubica en un continuo entre el libre acceso y la propiedad individual privada, es una propiedad corporativa en donde el grupo propietario varía en su naturaleza, tamaño y estructura interna, intereses, normas culturales y sistemas endógenos de autoridad, así como en la definición de quienes gozan de derechos.

Un régimen exitoso de propiedad en común para el manejo de áreas naturales presupone que los individuos se organizan y se autogobiernan, aún bajo circunstancias en que imperan tentaciones para una conducta oportunista proclive a la ruptura de los compromisos colectivos. Aquí se requieren relaciones de confianza mutua permitidas por una escala pequeña de población y aprovechamiento de recursos, o por un número reducido de participantes o usuarios, y también, la acumulación de conocimientos básicos sobre el funcionamiento de los ecosistemas o recursos, a través de un proceso secular o milenario de prueba y error. En ocasiones, estas condiciones se presentan asociadas con elementos culturales de regulación (sobre todo tratándose de comunidades tradicionales) que incluyen creencias sobrenaturales, estructuras familiares o cacicazgos. En estos términos, pensar en soluciones comunitarias tradicionales a los problemas de manejo de áreas naturales puede significar la necesidad de mantener algunos de estos elementos.

Por tanto, en muchas ocasiones se pueden anticipar grandes obstáculos para que las comunidades generen sus propias instituciones eficaces de manejo de áreas naturales. En ello, no está de más reconocer que interviene también la circunstancia del oportunismo o del free rider, que es aquel actor que, como no puede ser excluido de los beneficios generados por el esfuerzo general, tiene el incentivo de no contribuir y de adoptar una conducta no cooperativa. Es obvio que si predominan estas conductas, los esfuerzos de protección o conservación en un régimen comunitario tenderán a fracasar o a arrojar resultados sumamente limitados.

También es necesario advertir que las instituciones comunitarias de manejo son muy vulnerables a un rápido crecimiento de la población, o cuando son expuestas a la economía de mercado, a cambios bruscos en los precios relativos de productos o servicios, al avance de formas individualistas de interacción social, y a nuevas expectativas de consumo. Por otro lado, no hay que olvidar que, en muchos casos, los intereses de manejo de las comunidades sobre un ANP pueden ser distintos e incluso contradictorios con el interés público que se expresa sobre el mismo recurso; por ejemplo, una comunidad puede estar desde luego interesada en la conservación de los suelos y de la productividad agrícola de sus terrenos, pero puede no tener un interés igualmente poderoso en favor de la biodiversidad que albergan los ecosistemas naturales, o de la conservación de especies significativas.

Más allá de estas advertencias, por demás limitadas, tenemos que reconocer que, a pesar de todo, en la realidad nos encontramos a veces con algunos casos en que los individuos o las comunidades sí han superado estos obstáculos y efectivamente han generado las instituciones necesarias para manejar de manera sustentable áreas naturales en beneficio de todos. Lo que no conocemos son las bases que puedan explicar cómo una comunidad puede por si sola resolver los problemas de acción colectiva de manera autónoma o autorganizada. Dichos mecanismos deben ser estudiados, en especial, en lo que se refiere a esquemas institucionales, a la generación de compromisos creíbles, y a la vigilancia en el cumplimiento de esos compromisos.

5. Propiedad común y libre acceso

Sintetizando, digamos que en un régimen de propiedad común, la conducta de todos los miembros del grupo está sujeta con mayor o menor intensidad a ciertas reglas que se asocian con un contexto cultural determinado, y del cual dependen, y que la observancia de estas reglas colectivas puede relajarse al contacto con la gama de oportunidades para los individuos que se ofrecen en otras esferas de la economía.

Cuando la escala de los grupos humanos es relativamente pequeña el mecanismo de regulación es generalmente comunitario. En esta modalidad el grupo de usuarios tiene una membresía definida que comparte una cultura común y cuenta con sistemas de autoridad endógenos. Existen numerosos ejemplos en los cuales este régimen de propiedad resulta efectivo en términos de sustentabilidad. Sin embargo, la expansión en la escala de las actividades humanas tiende a erosionar el régimen de propiedad comunal, sustituyéndolo por un régimen de quasi libre acceso, en el cual no existen reglas sobre el uso del recurso y el número de usuarios sobrepasa las capacidades naturales de renovación u homeostasis.

En circunstancias de libre acceso, generadas por la erosión de instituciones comunitarias de regulación o por ausencia de cualquier otro sistema (estatal o privado), no hay derechos suficientemente claros de propiedad ni de control, sino sólo una relativa posesión y apropiación; ésta se establece a través de una relación física de control sobre el recurso, lo que favorece, por ejemplo, el saqueo, las invasiones, los asentamientos irregulares, los desmontes en señal de posesión, causas, todas ellas, de la destrucción sistemática de los ecosistemas y recursos naturales de México.

Cuando esta situación se presenta, el problema del manejo y conservación de los ecosistemas debe pasar a la esfera de lo público, siendo ineludible la intervención gubernamental. Esta intervención no debe entenderse como la introducción de un régimen de propiedad estatal (pues se ha demostrado que ésta no es eficiente en la mayoría de los casos) sino como una labor coordinadora que restituya a la sociedad su soberanía y capacidad autoreguladora.

6. El objeto de la propiedad territorial

Habiendo comentado algunos aspectos útiles sobre los sujetos de la propiedad, así como de su carácter de relación social, es necesario reflexionar sobre el objeto de la propiedad del territorio, desde una perspectiva ecológica.

Podemos observar que el territorio es una amalgama de ecosistemas que constituyen el soporte biofísico de todas las actividades que se llevan a cabo en nuestra sociedad. En este sentido, el territorio no es un espacio o una "cosa" sino un sistema en el que se lleva a cabo un gran número de procesos naturales.

Nuestro territorio no es sólo un espacio físico o un depósito más o menos grande de recursos naturales, es un ensamble de ecosistemas articulados históricamente a las actividades humanas, donde a toda transformación o cambio social relevante corresponden significativas modificaciones ecológicas.

Es importante señalar esto, porque aunque se ignore o se desatienda, en los afanes productivos y en su convivencia diaria, la sociedad no se apropia sólo de tierras ni usa o extrae recursos aislados como podrían ser el suelo, el agua, los minerales, la madera, los animales, las plantas o el aire. Aprovecha o se apropia de ecosistemas o de sistemas biofísicos en zonas ecológicas definidas.

Como objeto en un sistema de relaciones de propiedad, el territorio plantea la necesidad de asumir los bienes y servicios ambientales que se asocian a éste. Por su naturaleza física tales bienes y servicios son, con frecuencia, de carácter no-exclusivo, en el sentido en que el acceso a los mismos está abierto a un gran número de actores de manera irrestricta. En otro sentido, y desde una perspectiva institucional, estos bienes y servicios ambientales presentan recurrentemente condiciones de no-rivalidad, en la medida en que su acceso, aprovechamiento o disfrute por parte de algún individuo o actor social, no disminuye o afecta la disponibilidad para otros. En muchos de estos casos pueden presentarse procesos de saturación una vez alcanzados ciertos umbrales de uso, a partir de los cuales, la disponibilidad o calidad de tales bienes y servicios ambientales disminuye conforme se incrementa el número de usuarios.

El carácter no exclusivo y no rival (o dicho de otra forma, su carácter de bienes públicos o de externalidades positivas) de estos bienes y servicios ambientales impide u obstruye, como se sabe, su provisión soci al en cantidades y precios eficientes a través de los mecanismos autónomos del mercado.

La consecuencia es que el deterioro ambiental ocurre y persiste, aún a pesar de las reiteradas preferencias de la sociedad en favor de la conservación, la cual no puede influir sobre la protección o destrucción del medio ambiente.

7. La regulación estatal y el intercambio económico voluntario

La propiedad territorial es entonces, el punto de tensión entre los derechos públicos y privados; el estado y el mercado; la economía y la política. Surge de ahí, por un lado, la necesidad de regular el uso que de sus propiedades hacen los particulares, y por otro lado, de generar mecanismos de intercambio económico que permitan a la sociedad expresar sus preferencias en favor de la conservación a través de diferentes instrumentos accesibles y de bajo costo de transacción.

La intervención gubernamental debe darse, dentro de este esquema, limitando la relación de propiedad en lo que se refiere al aprovechamiento o dominio útil, por medio de diversas opciones y oportunidades de política que comentaremos más adelante. Igualmente, el gobierno debe abrir y coadyuvar al desarrollo de los mecanismos de intercambio económico voluntario que permitan a la sociedad expresar preferencias y tomar decisiones en favor de la conservación.

Al hablar en primera instancia de la intervención gubernamental dirigida a regular o a limitar derechos de aprovechamiento o dominio útil, debemos hacer patente que de esta forma se hace evidente la función social de la propiedad, en este caso, en lo que se refiere a la conservación de los bienes y servicios ambientales que generan los ecosistemas. Esto, más allá de concepciones iusnaturalistas de la propiedad como derecho natural anterior y superior al estado y a los intereses de la sociedad.

Tales necesidades de intervención gubernamental no son algo nuevo ni privativo de la conservación. Aún antes del surgimiento de los sistemas jurídicos modernos se conocían figuras que otorgaban tales facultades al estado para regular y limitar los derechos privados de aprovechamiento. En el caso de México la constitución establece en su artículo 27 que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la Nación la cual tiene a bien transferirla a los particulares constituyendo la propiedad privada. Por ello, el estado tiene la facultad de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, dándole sustento constitucional a la necesaria intervención gubernamental sobre la propiedad. En lo que respecta a la conservación de los ecosistemas estas facultades han quedado expresamente definidas en el propio texto del Artículo 27, las cuales se desarrollan en la legislación reglamentaria.

Queda claro entonces la importancia y el significado, tanto de la regulación o limitación de la propiedad por parte del estado, como del desarrollo de mecanismos de intercambio económico, con el objeto de generar una oferta suficiente de bienes y servicios ambientales. Esto, dadas circunstancias biofísicas e institucionales peculiares que caracterizan a tales bienes y servicios. Debe tenerse en cuenta en todo caso que ambos tipos de opciones implican costos de exclusión o de transacción para las autoridades o para los particulares, los cuales deben ser cuidadosamente evaluados para efectos de eficiencia en las políticas de conservación.