Los
mecanismos flexibles del Protocolo de Kioto de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
Aquileo Guzmán, Israel Laguna y Julia Martínez*
INTRODUCCIÓN
EL
PROTOCOLO DE KIOTO de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) fue adoptado
durante la tercera reunión de la conferencia de las Partes
(CoP3), en Kioto, Japón, el 11 de diciembre de 1997. El
Protocolo establece la obligación legal vinculante sobre
las Partes Anexo I (países desarrollados y países
con economías en transición a economías de
mercado), para reducir sus emisiones de seis gases de efecto invernadero
(GEIs), estipulados en el Anexo A, en conjunto, en aproximadamente
5.2% por debajo de los niveles de 1990 en el primer período
de compromisos establecido (2008-2012). Los países en desarrollo
(partes no Anexo I de la Convención no la comparten).
El compromiso cuantificado y diferenciado de reducción
de emisiones de las Partes Anexo I se encuentra plasmado en el
Anexo B del Protocolo; por ejemplo, Suiza, varios países
de Europa Central y del Este y la Unión Europea en 8%;
Estados Unidos en 7%; Canadá, Hungría, Japón
y Polonia en 6%; mientras que nueva Zelanda y Ucrania deberán
estabilizarlas al nivel de 1990. Algunos países tienen
la oportunidad de aumentar sus emisiones, como Noruega con 1%,
Australia en 8% e Islandia en 10%.
El Protocolo de Kioto entrará en vigor 90 días después
de que lo hayan ratificado al menos 55 Partes de la Convención,
entre las que se cuenten Partes Anexo I cuyas emisiones totales
representen por lo menos 55% de las emisiones de bióxido
de carbono (CO2) correspondientes a 1990.
A finales de julio de 2004 lo habían ratificado 123 Partes
(32 Anexo I y 91 no-Anexo I países en desarrollo); la suma
total de emisiones corresponde al 44.2%, lo cual significa que
aún falta aproximadamente un 11% para cumplir con el requisito
mencionado para su entrada en vigor.
Para que esto ocurra es indispensable que Rusia lo ratifique,
ya que tiene el 17.4 % de las emisiones totales de 1990. Con base
a un análisis reciente, se concluye que este país
sería el principal beneficiado del mecanismo de comercio
internacional de emisiones, posiblemente con una ganancia de US$
10 mil millones en el periodo 2008-2012 (Point Carbon 2003).
LOS
MECANISMOS DEL PROTOCOLO DE KIOTO
El
Protocolo de Kioto incluye tres mecanismos (artículos 6,
12 y 17) diseñados para incrementar la costo-efectividad
de la mitigación del cambio climático, al crear
opciones para que las Partes Anexo I puedan reducir sus emisiones,
o aumentar sus sumideros de carbono de manera más económica
afuera de su país que adentro.
Aunque
el costo de limitar emisiones o expandir la captura varía
mucho entre las regiones, el efecto en la atmósfera es
el mismo, sin importar donde se lleven a cabo las acciones (UNFCCC
2003). El artículo 17 establece el comercio de emisiones,
mediante el cual las partes del Anexo B podrán participar
en actividades de comercio de los derechos de emisión.
También menciona que toda operación de este tipo
será suplementaria a las medidas nacionales que se adopten
para cumplir los compromisos cuantitativos de limitación
y reducción de emisiones. Las Partes Anexo I adquieren
Unidades de Cantidades Atribuidas (AAUs, por sus siglas en inglés)
de otras partes Anexo I que pueden reducirlas de manera más
económica.
Es
importante destacar que las Partes deben conservar una cantidad
definida de derechos de emisión, conocida como “reserva
del período de compromiso”, que no pueden vender
con el objeto de minimizar el peligro de no alcanzar sus propias
metas de reducción.
El Artículo 6, instrumentación conjunta, señala
que todas las Partes Anexo I podrán transferir a cualquier
otra Parte incluida en el mismo Anexo, o adquirir de ella, las
Unidades de Reducción de Emisiones (ERUs, por sus siglas
en Inglés) resultantes de proyectos encaminados a reducir
las emisiones antropogénicas de GEIs por las fuentes ó
incrementar la absorción antropogénica por los sumideros.
Las ERUs podrán ser utilizadas por las Partes que inviertan
en dichos proyectos para cumplir sus metas de reducción.
Todo indica que muchas transacciones que se realicen dentro de
estos dos mecanismos se llevarán a cabo entre miembros
de la Organización de Cooperación para el Desarrollo
Económico (OCDE), que son Partes del Anexo I, como compradores
y los países con economías en transición
a economía de mercado como vendedores, dado que las oportunidades
de reducción son más baratas y abundantes en éstos
últimos. A algunos países como Rusia y Ucrania se
les asignó metas de reducción en el Protocolo de
Kioto que algunos consideran como generosas. Lo anterior ha provocado
preocupación de que una gran cantidad de créditos
no resulten de acciones de mitigación (conocidos como aire
caliente), los cuáles podrían debilitar el objetivo
ambiental del Protocolo.
Entre las acciones que se han desarrollado para el impulso de
estos mecanismos, tenemos que en julio de 2003, la Comisión
Europea propuso al Parlamento y al Consejo de la Unión
Europea un sistema interno de comercio de emisiones que dará
inicio en 2005, el cual limitará las emisiones de CO2 de
algunos sectores industriales, así como en la generación
de energía eléctrica. A los grandes emisores de
CO2 se les darán permisos anuales, las empresas que excedan
sus permisos podrán invertir en tecnologías más
limpias o comprar certificados en el mercado.
El Artículo 12, Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), funciona
de manera similar al de Instrumentación Conjunta, a diferencia
que Partes no Anexo I serán los huéspedes de proyectos
de mitigación. La estructura institucional del MDL es más
compleja ya que incluye un Consejo Ejecutivo, creado en la COP7,
que guiará y supervisará los arreglos prácticos
del MDL. El Consejo opera bajo la autoridad de la Conferencia
de las Partes.
Los procesos de monitoreo son más estrictos para garantizar
que no se generen Certificados de Reducción de Emisiones
(CERs, por sus siglas en inglés) ficticios, dado que algunos
países en desarrollo carecen de la capacidad técnica
necesaria para realizar un monitoreo preciso de sus emisiones.
Las Unidades de Remoción (RMUS, por sus siglas en inglés),
son las que se obtienen de las actividades de captura de carbono.
La Unión Europea pretende enlazar su sistema de comercio
interno con la Instrumentación Conjunta y al MDL, lo que
permitirá a las empresas europeas llevar a cabo proyectos
de mitigación alrededor del mundo y convertir los créditos
ganados en permisos de emisión en el marco del esquema
de comercio de emisiones de ésta. La propuesta de la Comisión
sugiere que no se permita la conversión de créditos
provenientes de plantas nucleares, grandes proyectos hidroeléctricos
que no cumplan con la normatividad mundial sobre presas y de actividades
de aforestación y reforestación dentro del MDL.
Sin embargo, la propuesta reconoce que la Comisión considerará
cuándo y cómo los créditos de las actividades
de dichos proyectos forestales pudieran ser utilizados en el comercio
de emisiones, a la luz de la aplicación de modalidades
de proyectos de este tipo (Heller 2003).
Se espera que el MDL genere inversiones en países en desarrollo,
especialmente del sector privado, y que se incremente la transferencia
de tecnologías eficientes favorables al medio ambiente,
con el fin de promover el desarrollo sustentable en general. Es
importante destacar que el financiamiento y la transferencia de
tecnología mencionados deben ser adicionales a los compromisos
de las Partes Anexo II de la Convención y su Protocolo
de Kioto; también el financiamiento público para
el MDL no debe resultar en desviación fondos oficiales
para la ayuda al desarrollo.
Los CERs resultantes podrán ser utilizados por Partes Anexo
I para contribuir al cumplimiento de sus compromisos de reducción.
El MDL puede considerarse como un mecanismo que ayuda a enfocar
los problemas del cambio climático global a través
de un concepto de mercado (AIE 1998), y también puede apoyar
en conseguir fondos para proyectos certificados. Los CERs obtenidos
del año 2000 al comienzo del primer período en 2008
podrán utilizarse para ayudar a alcanzar el cumplimiento
de compromisos de reducción (acreditación temprana).
Aunque las reglas para el MDL se establecieron en los “Acuerdos
de Marrakech”, durante la COP7, en 2001, todavía
en junio del 2004 se elaboraban lineamientos para la inclusión
de actividades de aforestación y reforestación,
especialmente en proyectos de pequeña escala, para el primer
período de compromisos. Las Partes Anexo I tendrán
un límite en cuanto a la utilización de CERs provenientes
de actividades de “captura”, para el cumplimiento
de sus compromisos, hasta el 1% de las emisiones de los países
en su año base, para cada uno de los cinco años
del período de compromiso. La reducción de emisiones
tendrá que cumplir con el criterio de “adicionalidad”,
los proyectos deben resultar en reducciones o captura que sean
adicionales a cualquiera que hubiera ocurrido en ausencia del
proyecto, con beneficios en el largo plazo para la mitigación
del cambio climático y que además sean reales y
cuantificables.
Estos proyectos deberán contar con la aprobación
de todas las Partes involucradas, a través de las Autoridades
Nacionales Designadas que tanto las Partes Anexo I, como No -
Anexo I deberán establecer.
EL CICLO DE PROYECTOS MDL
Los
participantes deberán preparar un documento de diseño
de proyecto, que incluya la metodología a utilizar para
el cálculo de la línea base y el monitoreo, un análisis
de los impactos ambientales, los comentarios recibidos de los
involucrados en la localidad y una descripción de los beneficios
ambientales nuevos y adicionales que el proyecto producirá.
Este documento será revisado por una Entidad Nacional Designada
bajo el MDL, que puede ser nacional o una organización
internacional acreditada y designada de manera provisional por
el Consejo Ejecutivo, hasta que sean confirmadas por la primera
sesión conjunta de la Conferencia de las Partes de la Convención
y de la Reunión de las Partes del Protocolo (COP/MOP, por
sus siglas en inglés). Después de dar oportunidad
de recibir comentarios del público, decidirá si
valida o no el proyecto. Otra función de la Entidad es
verificar la reducción de emisiones de las actividades
de los proyectos MDL registrados. Una vez que esté validado
por completo lo enviará al Consejo Ejecutivo para su registro
formal. A menos que una parte participante o tres miembros del
consejo soliciten revisarlo, su registro se hará efectivo
después de ocho semanas. Si procede, el consejo elaborará
los Certificados de Reducción de Emisiones correspondientes.
Hasta julio de 2004, el consejo ejecutivo del MDL había
acreditado y designado provisionalmente a cuatro entidades operacionales
(UNFCCC-CDM 2004).
Los participantes prepararán un informe de monitoreo una
vez que el proyecto esté en operación que incluirá
una estimación de los CERs generados; la cual será
verificada por una entidad operacional diferente a la que valido
el proyecto, con el fin de evitar conflicto de intereses. Para
la elaboración de un informe de verificación, la
Entidad revisará a detalle el proyecto incluyendo inspección
de campo. La certificación de reducción de emisiones
reales se dará si todo el análisis resulta positivo.
El Consejo producirá los CERs y los entregará a
los participantes a menos que una parte involucrada ó tres
miembros del consejo soliciten una revisión, en un plazo
de 15 días.
Los CERs generados por proyectos MDL serán gravados con
un 2%, cantidad que apoyará al Fondo de Adaptación
para ayudar a los países en desarrollo que son particularmente
vulnerables al cambio climático. Sólo los países
considerados como menos desarrollados quedan exentos de dicho
gravamen. Otro porcentaje, aún no determinado, será
utilizado para cubrir los costos administrativos del MDL. Mientras
tanto se han cubierto con contribuciones voluntarias de las Partes.
COSTOS
DE TRANSACCIÓN
Para
algunos proyectos MDL, especialmente de pequeña escala,
la realización de las diferentes etapas del ciclo del proyecto,
que van desde la preparación y revisión hasta la
terminación del mismo, implican gastos significativos que
se calculan en aproximadamente US$ 265,000; tan sólo el
proceso de verificación en el área forestal tendría
un costo de alrededor de US$ 20,000; lo significa que sólo
los proyectos de gran magnitud podrán cubrirlos.
El MDL será administrado a través de tres órganos:
el Consejo Ejecutivo, la COP/MOP y las Entidades Operacionales
que estarán apoyadas por instancias independientes de auditoria
y verificación.
CRITERIOS
PARA PARTICIPAR EN EL MDL
Los
criterios de elegibilidad establecidos por el secretariado de
la Convención Marco son los siguientes: a) la participación
voluntaria de los países; b) el establecimiento de una
Autoridad Nacional Designada para propósitos del, MDL y
c) el haber ratificado el Protocolo de Kioto. Además de
los criterios anteriores, los países industrializados deberán
reunir otras estipulaciones entre las que destaca el establecimiento
de: a) La cantidad asignada bajo el artículo 3 del Protocolo;
b) un sistema nacional para el cálculo de GEIs; c) un registro
nacional; d) la elaboración de inventarios nacionales anuales
de emisiones de gases de efecto invernadero; y e) un sistema de
contabilidad para la compra y venta de reducción de emisiones.
En la ausencia de un acuerdo internacional sobre el establecimiento
de criterios de sustentabilidad es importante que cada país
anfitrión desarrolle los suyos, de acuerdo con los diferentes
actores involucrados.
El
MDL incluirá proyectos en los siguientes sectores:
- Industrias energéticas (renovables/no renovables)
- Distribución de energía
- Demanda de energía
- Industrias manufactureras
- Industrias químicas
- Construcción
- Transporte
- Minas / producción mineral
- Producción metalúrgica
- Emisiones fugitivas de combustibles (sólidos, petróleo
y gas natural)
- Emisiones fugitivas de la producción y consumo de halocarbonos
y hexafluoruro de azufre
- Uso de solventes
- Disposición y manejo de desechos
- Aforestación y reforestación
- Agricultura
El
MDL representa para México oportunidades de inversión
en proyectos de mitigación en ambos sectores: energético
y forestal. De acuerdo con el estudio “Mitigación
de Emisiones de Carbono”, (Sheinbaum y Masera 2000), establecen
un potencial anual de 131 MtCO21 en el sector energía para
el año 2010 y de 217 MtCO2 en el sector forestal para medidas
específicas evaluadas.
Existe un gran potencial de captura de carbono para proyectos
forestales que a su vez promuevan el desarrollo sustentable. Los
costos por tonelada equivalente de CO2 de dichos proyectos son
más bajos que los costos derivados de proyectos energéticos.
De acuerdo a Pedroni (2002), la reducción de una tonelada
de CO2 en Japón puede tener un costo de US$ 250 y en Europa
de US$ 175. En México, el costo promedio de captura del
proyecto piloto Scolel Té se estimó en US$ 13 por
tonelada de Carbono (US$ 3.55 por tCO2), e incluía la capacitación
continua de las comunidades (http://www.eccm.uk.com/scolelte).
Como consecuencia del retiro de Estados Unidos de las negociaciones
del Protocolo de Kioto, las proyecciones del mercado internacional
de CERs en el periodo 2008-2012 se han reducido de un rango de
300-700 millones de toneladas de carbono equivalente (MtCeq) a
0-300 MtCeq. El rango estimado del precio del carbono en el 2010
disminuyó de US$ 60–160 / tCeq a US$ 3-87 / tCeq,
(Heller 2003).
De acuerdo a Wellington (2003), el precio de la tonelada de carbono
varía en función del tipo de comprador; para Partes
con compromisos de reducción los estimados son: los del
Prototype Carbon Fund, del Banco Mundial (US$2.5–3.5 / tCO2),
los del gobierno Holandés (ERUPT de • 5–9 /tCO2
en su primera fase; ERUPT 2 Y CERUPT a •4 / tCO2 máximo
esperado). Para compradores sin compromisos de reducción
los precios oscilan de US$ 0.5–2 / tCO2.
PROYECTOS
MDL EN EL SECTOR FORESTAL
El
papel de los bosques en el cumplimiento de los objetivos de la
Convención sobre Cambio Climático a través
de las negociaciones ha sido controversial. Como se mencionó
anteriormente, en 2001, se acordó que sólo serán
elegibles las actividades de aforestación y reforestación
relacionadas con el uso del suelo para el primer periodo de compromisos
(2008-2012). El papel que jugarán los proyectos de uso
del suelo y conservación de los bosques dentro del MDL
se decidirá como parte de las negociaciones para el segundo
periodo de compromisos (2013-2017).
Por otro lado, se ha establecido un marco general para aprobar
y conta- bilizar los créditos de carbono generados por
dichos proyectos (Auckland et al., 2002; http://unfccc.int/cdm).
En la más reciente Conferencia de las Partes (COP 9, Milán,
Italia) se acordó que el periodo de acreditación
podrá ser de un máximo de 30 años ó
de 20 años renovable dos veces (para un total de 60 años),
siempre y cuando en cada renovación se revise la línea
base. Adicionalmente se adoptó el concepto de certificados
temporales para reflejar el carácter reversible del carbono
capturado en bosques (lCERs ó tCERs)2. El país anfitrión
evaluará los riesgos asociados con el uso de especies exóticas
potencialmente invasoras y de organismos genéticamente
modificados en proyectos del MDL.
Los proyectos de pequeña escala fueron definidos como aquellos
que resulten en una captura antropogénica neta de GEI de
menos de 8,000 toneladas de CO2 eq./año y sean desarrollados
por comunidades e individuos de “bajos recursos”.
Estos proyectos podrán utilizar modalidades y procedimientos
simplificados y beneficiarse de medidas que faciliten su implementación.
La decisión final sobre las modalidades y procedimientos
simplificados se tomará en la CoP10 (Diciembre 2004).
PROYECTOS
MDL EN EL SECTOR ENERGÍA
De
acuerdo al Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático
(IPCC, por sus siglas en inglés), las emisiones de CO2,
principalmente derivadas de la quema de combustibles fósiles
y del cambio de uso del suelo, son responsables de un 70% del
problema del cambio climático (IPCC 2001).
Para reducir las emisiones derivadas del consumo de combustibles
fósiles, la Conferencia de las Partes acordó en
Marrakech (2001), que cualquier proyecto energético con
fecha de inicio posterior al primero de enero de 2000 sería
elegible para su registro y obtención de CERs, siempre
y cuando reúna los criterios establecidos por el Consejo
Ejecutivo. Los acuerdos de Marrakech establecieron una “vía
rápida” (Fast track) para proyectos de pequeña
escala. Los proyectos considerados en dicha categoría son:
-
Los
de energía renovable con una capacidad máxima
de 15 Megawatts (MW).
-
Los de mejoramiento de eficiencia energética que reduzcan
la demanda y/o oferta de energía hasta 15 GWh anuales.
-
Otras actividades que reduzcan emisiones por fuente, que directamente
emitan menos de 15 miles de toneladas de CO2 anuales.
Volviendo
al tema de los altos costos de transacción que implica
la instrumentación de proyectos MDL, lo que reduce la viabilidad
de los proyectos de menor escala, es importante destacar que los
Acuerdos de Marrakech reconocieron este problema y propusieron
el desarrollo de procedimientos simplificados. Actualmente se
desarrollan dichos procedimientos que permitirán la estandarización
de líneas base, para una aprobación más rápida
con el fin de que se puedan ofrecer los certificados a precios
competitivos.
Los
proyectos deberán seleccionar un periodo crediticio para
sus actividades, ya sea un máximo de 10 años sin
opción de renovación ó un máximo de
siete años que podrá ser renovado como máximo
dos veces (para un total de 21 años), con la condición
de que se revise el desempeño y la línea base del
proyecto.
Para
consulta en línea de las once metodologías de líneas
base y monitoreo que el Consejo Ejecutivo del MDL del Protocolo
de Kioto ha aprobado, dirigirse a: (http://cdm.unfccc.int/methodologies/approved).
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Notas
* Instituto Nacional de Ecología, SEMARNAT.
1. Millones de toneladas de CO2
2. Long-term Certified Emission Reduction. Temporary Certified
Emission Reduction.
