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México y la participación de países en desarrollo en el régimen climático

 

Fernando Tudela*

 

EN MAYO DE 1994, México se integró a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Entre las condiciones negociadas para esta integración figuraba la aceptación por parte de la OCDE de la no-inclusión de México en el Anexo I de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC, por sus siglas en inglés), adoptada en 19921 (ver el capítulo La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de E. de Alba, en esta sección). En ese mismo contexto, México aceptó salir de inmediato del Grupo de los 77 y China, a efectos de cualquier negociación internacional. Estas circunstancias determinaron el relativo aislamiento inicial de nuestro país en algunas negociaciones multilaterales, como la relativa al cambio climático global. En el marco de los acuerdos ambientales multilaterales, no se incorporaba al listado de los países desarrollados, al tiempo que se desvinculaba de la agrupación negociadora por medio de la cual había defendido tradicionalmente sus intereses como país en desarrollo.

Una vez que entró en vigor la UNFCCC, se celebró en Berlín, en marzo de 1995, la Primera Conferencia de las Partes (COP-1). En ella se adoptó el Mandato de Berlín, por medio del cual se estableció un proceso para revisar los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los países inscritos en el Anexo I, compromisos que se consideraron «no adecuados». Este proceso, que desembocó en la adopción del Protocolo de Kioto en la COP-3 (1997), mantuvo sin cambios las obligaciones generales, contraídas por todas las Partes, incluidas aquellas no enlistadas en el Anexo I.

PRESIONES INTERNACIONALES PARA LA ADOPCIÓN DE COMPROMISOS CUANTITATIVOS

 

En el plano internacional, en el periodo en el que se negoció el Protocolo de Kioto México se vio sometido a presiones por parte de países desarrollados para incorporarse al Anexo I de la UNFCCC, con base en su adscripción a la OCDE. En los meses siguientes a la adopción del mencionado Protocolo, las presiones apuntaron sobre todo hacia la posibilidad de que México asumiera compromisos “voluntarios” de índole cuantitativa, en relación con las emisiones de gases de efecto invernadero regulados por ese instrumento.

En el plano nacional, en los meses que antecedieron a la reunión de Kioto algunos funcionarios mexicanos, dentro y fuera de la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), expresaron puntos de vista diversos respecto a los compromisos que debería asumir nuestro país en el marco del naciente régimen climático global. Se experimentaron algunos problemas de coordinación entre cauces de diálogo promovidos por el Instituto Nacional de Ecología y por otras dependencias internas de la SEMARNAP. Para resolverlos, a partir de 1997 se unificó en una sola instancia el Comité Intersecretarial para el Cambio Climático2, el espacio para la concertación intersectorial con vistas a las negociaciones internacionales sobre el tema, la coordinación de la acción climática por parte del sector público, la interlocución con el Poder Legislativo y la promoción de un diálogo nacional. Se acordó que la posición de país se definiría por consenso en el marco del Comité de referencia.

 

Entre las principales decisiones estratégicas adoptadas en el seno del Comité en el periodo 1997- 2000, figuran las siguientes:

 

• Fomentar e intensificar la investigación relativa a las implicaciones del cambio climático para nuestro país, incluyendo el modelaje económico de medidas de mitigación.
• Organizar foros de discusión con distintas instancias, incluyendo a las Comisiones del Congreso y a diversas instituciones empresariales.
• Asentar y reforzar en el INE la capacidad institucional de gestión en el tema de cambio climático.
• Disminuir, mediante una acción intersectorial coordinada, la tasa de crecimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero controladas por el Protocolo de Kioto.
• Intensificar las tareas correspondientes a las autoridades nacionales, en particular la elaboración de un Programa Nacional de Acción Climática, la actualización del Primer Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, y la preparación de la Segunda Comunicación Nacional ante la UNFCCC.
• Promover la ratificación del Protocolo de Kioto ante el Senado de la República.
• Promover la creación por decreto de una Comisión de Cambio Climático;
• Impulsar las oportunidades de desarrollo para el país que pudieran derivar de los mecanismos de flexibilidad considerados por el Protocolo de Kioto, en concreto del Mecanismo de Desarrollo Limpio.
• Enfatizar las opciones de mitigación centradas en los sumideros de carbono, estableciendo todas aquellas restricciones que permitieran garantizar la eficacia y la integridad ambiental de las acciones en el sector forestal.
• Rechazar, por el momento, la posibilidad de adoptar compromisos cuantitativos, jurídicamente vinculantes, de contención o reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, fundamentando este rechazo en consideraciones prácticas, jurídicas y de equidad.
• Fortalecer la capacidad técnica del equipo negociador, precisando las posiciones nacionales en relación con los múltiples temas objeto de negociación internacional.
• Abogar en las negociaciones por el logro de convergencias y sinergias entre Convenciones afines, especialmente las de cambio climático, biodiversidad y lucha contra la desertificación.
• Ampliar el margen de maniobra en la negociación, mediante asocia- ción con otros países que sustentaran puntos de vista semejantes, sa- liendo así del aislacionismo que representaba nuestra auto-exclusión del G-77 y China y la condición de no-Anexo I en las instancias propias de los países desarrollados.

 

Aunque no todos los objetivos señalados pudieron cubrirse a tiempo o en forma satisfactoria, la estrategia mencionada, acordada con bastante laboriosidad en el Comité Intersecretarial, se llevó a cabo con razonable eficacia. Con independencia de lo que resultara de una evaluación integral de sus logros y de sus limitaciones, cabe señalar aquí que dicha estrategia transformó de manera radical el trato que recibió México en los foros internacionales sobre cambio climático. De ocupar el banquillo de los acusados por no asumir responsabilidades que supuestamente le correspondían, México pasó a ser considerado como un socio responsable y constructivo, invitado a todos los foros de alto nivel y consultado con asiduidad y deferencia. Desaparecieron en la práctica las presiones internacionales para que nuestro país asumiera de inmediato compromisos ajenos a aquellos que especificaba la UNFCCC para el conjunto de sus Partes.

En la COP-6, celebrada en La Haya días antes de que concluyera la administración del presidente Zedillo, México recibió del presidente de la COP, el ministro holandés Jan Pronk, el encargo de desarrollar consultas y facilitar avances hacia algún consenso multilateral en lo que resultó uno de los temas de mayor conflictividad en la negociación: la consideración de los sumideros de carbono en el marco del Protocolo de Kyoto. Integrado por nuestro país, Corea del Sur (el otro miembro de la OCDE no inscrito en el Anexo I) y Suiza (uno de los países del Anexo I cuyos representantes habían contribuido tiempo atrás a la presión internacional sobre México)3, el grupo de negociación denominado Environmental Integrity Group (EIG) empezó a operar a partir de septiembre del año 2000, en la Reunión de órganos subsidiarios de la UNFCCC celebrada en Lyon, Francia, con pleno reconocimiento por parte de las instancias de la Convención. Impensable dos o tres años antes, el EIG se construyó sobre un entendimiento acumulado, permitió reforzar de manera notable la capacidad de sus integrantes para incidir en las negociaciones en curso, y demostró que países con profundas diferencias geográficas, económicas, sociales y culturales podían ponerse de acuerdo sobre la base de defender la viabilidad y la integridad ambiental del régimen climático. Por la dimensión de su territorio y de su población, México fue durante mucho tiempo el mayor país de cuantos habían ratificado el Protocolo de Kioto; fue también de los primeros países no-Anexo I en presentar su Primera Comunicación nacional y el primer país no-Anexo I en presentar una Segunda Comunicación nacional completa4.

El Acuerdo de Bonn (COP-6 bis) y los subsiguientes consensos de Marrakech (COP-7) precisaron y acotaron los compromisos de los países desarrollados en el marco del Protocolo de Kioto, y alimentaron la esperanza de que este instrumento pudiera entrar en vigor incluso sin la participación de los Estados Unidos.

La eliminación, trabajosamente lograda, de las presiones internacionales que se ejercían sobre México, no debe llamar a engaño a nadie. En cualquiera de los escenarios futuros de negociación multilateral sobre cambio climático, la cuestión de la evolución de los compromisos de México, así como de otros grandes países en desarrollo, como China y la India, aparecerá tarde o temprano como uno de los asuntos centrales en los debates. En el caso de que el Protocolo entre en vigor y se inicie una secuencia de reuniones de las Partes, esta discusión no podrá eludirse en la negociación de los compromisos correspondientes al segundo periodo de compromisos; si el Protocolo fracasara, tampoco podrá eludirse en el marco de una negociación sobre nuevas bases, que permitiera la reincorporación de los Estados Unidos a los esfuerzos internacionales de cooperación para enfrentar el cambio climático.

En México, gobierno y sociedad deben anticiparse a estos debates internacionales y discutir a fondo, desde ahora, la participación de nuestro país -y de otros en similares condiciones de desarrollo- en el régimen climático global. Es de interés nacional lograr un régimen climático global efectivo, en el que México desempeñe un papel activo y responsable. Las perspectivas evolutivas de los compromisos de nuestro país podrían determinar importantes implicaciones para las políticas de mediano y largo plazos en sectores como el ambiental, energético, forestal, agrícola y de transporte. En relación con el régimen climático, existe ya una abundante literatura sobre la evolución de los compromisos y las cuestiones de eficacia y de equidad. La eficacia se refiere al logro del objetivo general de la Convención y del Protocolo, plasmado en el Artículo 2° de la UNFCCC: estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera en un nivel que evite toda interferencia peligrosa con el sistema climático. La equidad se refiere, entre otras cosas, a la manera en que se deben distribuir los esfuerzos necesarios para lograr el objetivo anterior.

 

CUESTIONES DE EQUIDAD

 

Las consideraciones de equidad son fundamentales para asegurar la viabilidad misma de la negociación, así como la legitimidad y efectividad de los acuerdos resultantes. Los dos primeros Reportes del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) apenas abordaron de manera tangencial el tema de la equidad. Para consolidar su credibilidad, el Tercer Reporte del IPCC dedicó bastante atención a este tema.

Al contrario de lo que sucede con el concepto, mucho más simple, de “igualdad ante la ley”, el concepto de equidad es ambiguo y presenta diversas dimensiones, casi todas ellas emparentadas con la idea de “justicia”5

Mitigar el cambio climático o adaptarse al mismo requiere emprender esfuerzos y desarrollar acciones que involucran costos: monetarios, políticos y de otra índole. Muy posiblemente, el nivel de esfuerzos a desarrollar durante el presente siglo sería de tal magnitud que equivaldría a un progresivo cambio en el modelo civilizatorio. Se estima que la estabilización de la concentración de gases de efecto invernadero deberá basarse en un nivel global de emisiones por lo menos 70% inferior al actual. Las naciones, gobiernos y sociedades, tendrán dificultades para plantear las acciones correspondientes y asumir sus costos, si no los perciben como “justos”, como resultado de un reparto “equitativo” de cargas, compromisos y riesgos.

La capacidad reguladora del clima planetario figura entre las principales funciones ambientales de la atmósfera global, que constituye un recurso común de la humanidad. Si fuera infinita la capacidad de la atmósfera para absorber gases de efecto invernadero (GEI) sin comprometer el sistema climático, representaría una simple externalidad positiva para las actividades humanas, y no se plantearían problemas de equidad. Estos últimos surgen por el carácter finito del recurso común. Esta escasez relativa es la que determina la necesidad de discutir acerca de los derechos de apropiación de un recurso común limitado, en cierto sentido por analogía con la definición de derechos prácticos de propiedad o de exclusión de terceros.

Supongamos, por ejemplo, que un consenso político/científico permitiera precisar que la atmósfera global no podría incorporar GEI antropogénicos por un monto superior a las 6 Mt C/año sin arriesgar el equilibrio climático. La emisión anual de GEI por parte de cualquier país tendría que sustraerse de ese tope y, por exclusión, definiría la cantidad de emisiones que quedaría disponible para los demás países. El derecho de cada país a emitir tendría que estar limitado por el derecho de cada uno de los demás países a hacer lo propio. Se tendrían que definir los límites de ese derecho, o acotarlo en términos prácticos, por ejemplo mediante un acuerdo multilateral respecto a las cuotas temporales permisibles.

Además de los aspectos de equidad intrageneracional, ya sea entre países o al interior de un mismo país, debido a la muy larga permanencia en la atmósfera de los GEI emitidos (puede alcanzar 50 mil años en el caso del CF4) (ver el capítulo Los gases regulados por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de F. Guzmán, en la sección I), es necesario considerar también problemas de equidad intergeneracional. Moléculas de CO2 hoy detectables pudieron ser producto de la quema de carbón en alguna de las máquinas de vapor que operaron al inicio de la Revolución Industrial. Las actuales concentraciones de ese gas, y de otros de larga permanencia, son un producto histórico, reflejo acumulado de procesos que se desarrollaron en épocas muy diferentes, en contextos geográficos y sociales dispersos, y en marcos políticos afectados por marcadas soluciones de continuidad. Lo que emitimos ahora en un país no sólo afecta la posibilidad de emitir de otros países; también limita la capacidad de las generaciones sucesivas para hacer lo propio, tanto en nuestro país como en otros. Por ello, la provocativa pregunta retórica: “¿a quién pertenece la atmósfera y su capacidad de regulación climática?”, no se puede abordar definiendo un derecho de propiedad colectiva, ni aproximadamente “equitativo” ni siquiera estrictamente igualitario. La única respuesta válida debería ser: “a nadie; pero todos tenemos la obligación de cuidarla”. Los bienes comunes ambientales no son «privatizables»; los derechos de acceso son irrenunciables, en la medida en que una hipotética renuncia afectaría los intereses de generaciones a las que no se podría consultar, por no haber nacido todavía.

En cierto sentido, el “principio de responsabilidad común pero diferenciada” y el “principio precautorio”, reconocidos como principios 7 y 15 en la Declaración de Río (1992) y retomados por la UNFCCC, podrían contribuir a guiar la búsqueda de equidad intra e intergeneracional. En relación con el primero, no se ha acordado criterio alguno para llevar a cabo la diferenciación. En relación con el segundo, no existe consenso alguno respecto a cómo debería interpretarse en el caso del cambio climático.

También podría resultar orientador el principio 16 de la Declaración de Río, que reconoce que quien contamina debe pagar o resarcir el daño ambiental infligido. Hasta ahora nadie ha pagado por sus emisiones de GEI ni ha resarcido el posible daño climático resultante. El principio del contaminador pagador, aplicado a escala global, no puede ignorarse por el procedimiento semántico de declarar los GEI como “no contaminantes”, así como tampoco desaparecerá el cambio climático porque alguien lo declare “inexistente”.

 

La presión sobre la eficacia de la acción climática global se incrementará sobre todo por dos vías:

 

• Las sucesivas evaluaciones científicas, como las que ha venido desarrollando el IPCC, que perfilan un reconocimiento creciente de la realidad del cambio climático, el cual podría incluso asumir un carácter abrupto, no lineal.
• La intensificación de desastres asociados al clima.

 

En ese contexto se ha difundido en los últimos años la idea general de “contracción y convergencia”, promovida por instituciones como el Global Commons Institute. La “contracción”, o reducción de las emisiones antropogénicas globales, es indispensable para garantizar eficacia y sustentabilidad. El ritmo y la intensidad de la “contracción” deberían regirse por una interpretación negociada del Principio Precautorio, que conduzca a una cuantificación del objetivo general de la UNFCCC (Art. 2). La “convergencia”, o progresivo acercamiento de las emisiones per cápita, garantizaría niveles crecientes de equidad en el régimen climático. Los tiempos y las modalidades de esa “convergencia” serían los que resultaran de una negociación. Si bien la integración de los conceptos de contracción y de convergencia resulta atractiva, no se ha encontrado hasta ahora una manera concreta de llevarla a la práctica, y algunas de las modalidades sugeridas serían inaceptables, sobre todo por parte de los países industrializados.

 

GRÁFICA 1. EMISIONES CO2 PER CÁPITA

 

FUENTE: OECD/IEA (1998) CO2 Emissions from Fuel Combustion, 1971-1996.

 

Por el momento, y a pesar de la entrada en vigor de la Convención, no se detecta en los últimos años convergencia alguna en las emisiones per cápita mundiales.

 

UNA REALIDAD INEQUITATIVA

 

A escala mundial, las emisiones de CO2 por quema de combustibles fósiles son las que se conocen con mejor precisión y oportunidad; por ello, las comparaciones internacionales se suelen ceñir a este indicador. Tan sólo los Estados Unidos, con apenas 4.5% de la población global, emite en la actualidad cerca de la cuarta parte de las emisiones mundiales de bióxido de carbono (24%). La India, con cerca de mil millones de habitantes (17% de la población del planeta), emite 4% del total mundial. China, cuya población representa 21% del total mundial, emite menos de 13% del total.6 En otras palabras, las emisiones de India y China, naciones que suman 40% de la población global, apenas representan 60% de las de los Estados Unidos. Si se tomara en consideración el bióxido de carbono acumulado en la atmósfera, remanente de las emisiones históricas, las disparidades señaladas serían todavía mucho más marcadas (ver el capítulo Registro histórico de los principales países emisores, de J. L. Arvizu, en la sección I).

De los 187 países que se constituyeron como Partes de la UNFCCC, 80 generan en la actualidad 98% de las emisiones globales de bióxido de carbono. En otras palabras, casi la mitad de los países podrían considerarse “fumadores pasivos”.

Mientras una tercera parte de la humanidad no tiene acceso a la energía eléctrica, tan sólo los 500 millones de toneladas de C/año que emiten las plantas generadoras de energía de los Estados Unidos representan una magnitud mayor que las emisiones conjuntas de tres cuartas partes de los países del mundo. El Programa Energético de ese país, actual tema de debate legislativo en dicho país, así como el débil programa de cambio climático recientemente expuesto, basado en compromisos voluntarios e indexación al crecimiento económico, podrían dar lugar a un crecimiento notable de las emisiones de GEI de nuestro vecino.

La suma de emisiones de ocho grandes países en desarrollo: Corea del Sur, Sudáfrica, Brasil, Indonesia, Tailandia, Venezuela, Argentina y México no sobrepasa 40% de las emisiones de los Estados Unidos. Para rebasar el volumen de emisiones de los Estados Unidos, tendrían que triplicarse las emisiones conjuntas de toda la región de América Latina/El Caribe y África. Cuando el presidente Bush señala que el Protocolo de Kioto exime de obligaciones cuantitativas a 80% del mundo, refiriéndose a los países en desarrollo, omite recordar que el 20% restante es el responsable de más de 75% del problema acumulado.7

En términos per cápita, las emisiones de México representan 3.7 toneladas de CO2 por habitante, magnitud cercana a las 3.86 toneladas/hab correspondientes al promedio mundial. El promedio de la OCDE alcanza 10.9 toneladas. Estados Unidos de Norteamérica emite 20.1 toneladas por habitante, más de cinco veces el nivel de las emisiones mexicanas. El indicador correspondiente a América Latina y el Caribe es notablemente bajo: 2.5 toneladas/hab. Con 8.5% de la población mundial, esta región emite sólo 5.4% del CO2 liberado en todo el mundo por quema de combustibles fósiles8.

Si los países en desarrollo quemaran combustibles fósiles en la misma medida en que lo hacen los hoy desarrollados, el total de emisiones de bióxido de carbono por este concepto se triplicaría, con consecuencias catastróficas para el equilibrio climático mundial.

Por otra parte, las realidades demográficas son contundentes: un solo país (China) tiene una población mayor que la de todos los países industrializados juntos. El noventa y seis por ciento de la población que se agregue a este planeta durante las próximas tres décadas vivirá en países actualmente en desarrollo.

La dinámica de las emisiones de GEI provenientes de los países en desarrollo incidirá cada vez más en el curso del proceso climático. Algunas estimaciones señalan que las emisiones de GEI provenientes de países en desarrollo podrían rebasar aquellas de los países industrializados entre 2015 y 2020.

 

LA INCORPORACIÓN DE PAÍSES EN DESARROLLO AL ANEXO I Y LOS “COMPROMISOS VOLUNTARIOS”

 

El Anexo I se definió en el periodo de negociación de la UNFCCC. Dos cambios en su integración se discutieron posteriormente: Turquía, en calidad de país observador, solicitó en varias ocasiones su exclusión, como condición para su ratificación de la UNFCCC.9 Kazajstán solicitó su incorporación a dicho Anexo, posiblemente interesado en obtener beneficio de la drástica reducción de emisiones determinada por la disminución de su economía.

Ambas solicitudes se toparon con fuertes resistencias, que determinaron el permanente reenvío del asunto a COPs posteriores: muchas Partes consideraron que la salida de algún país adscrito al Anexo I sentaría un mal precedente, y países del G-77 y China se opusieron a la ampliación de dicho Anexo. En el periodo 1997-2000, México apoyó ambas solicitudes, expresando que se trataba de situaciones simétricas. En el caso de Turquía, país con un nivel muy bajo de emisiones per cápita, México expresó que lo que crearía un mal precedente era la imposición de obligaciones a un país en contra de su voluntad soberanamente expresada, y en ausencia de cualquier criterio objetivo de adscripción acordado en forma multilateral.10 Por congruencia, México apoyó la solicitud de Kazajstán, país por otra parte con uno de los más elevados niveles de emisiones de GEI per cápita.

El Anexo I de la UNFCCC, que siguió siendo el referente jurídico para el Protocolo de Kioto, se expresó en este último instrumento en el Anexo B, en el cual se describen los compromisos de limitación o reducción cuantificada de emisiones que asumen los países desarrollados. Entre ambos Anexos existen escasas diferencias: países que cambiaron identidad como resultado de los procesos políticos en el Este, exclusión de Bielorusia y de Turquía, que seguía sin ratificar la Convención.

La especificación de los compromisos de limitación o reducción cuantificada de emisiones (QELRCs, por sus siglas en inglés) permitió llevar a cabo una diferenciación aceptada, aunque no satisfactoria, en el marco del Anexo I. Esta diferenciación se concretó a última hora en la negociación del Protocolo, de manera pragmática y enausencia total de criterios pre-acordados.

La negociación de criterios para repartir cargas o beneficios ha sido históricamente mucho más difícil que el logro de un acuerdo sobre un reparto concreto.11

Ni la UNFCCC ni el Protocolo de Kioto abordaron siquiera el tema de la diferenciación de compromisos en el ámbito de países en desarrollo, no inscritos en el Anexo I. Países en desarrollo de nivel intermedio, con niveles apreciables de industrialización, aparecen en la UNFCCC con los mismos compromisos que países que figuran entre los menos desarrollados. Esta inequidad, real aunque posiblemente similar a la detectada en el interior del Anexo I/Anexo B, se encuentra en el origen de las presiones para que países como el nuestro asumieran QELRCs.

En la UNFCCC, la definición de los compromisos específicos que asumen los países de Anexo I no se acomoda en absoluto a las necesidades de países en desarrollo. En el marco de dicho Anexo, la Convención sólo concede alguna flexibilidad a los países denominados “en transición a una economía de mercado” (ex socialistas), específicamente enumerados. Un país en desarrollo que se incorporara eventualmente al listado del Anexo I se encontraría en desventaja en relación con los países “de economías en transición”, aunque éstos últimos tengan niveles de emisiones mucho más elevados, así como una mayor capacidad para reducirlos.

Otro obstáculo que enfrentaría un país en desarrollo como el nuestro para incorporarse al régimen del Anexo I radica en las dificultades metodológicas que enfrenta el Protocolo para contabilizar las emisiones netas resultantes del sector forestal. En el actual Anexo I, solamente Australia presenta emisiones netas por usos de suelo y cambios en el uso del suelo que resulten muy significativas en relación con las emisiones totales. De hecho, para acomodar esta situación se tuvo que incorporar la denominada “cláusula australiana” en el Protocolo. Lo que en el marco del Anexo I/Anexo B es ahora excepción sería regla en muchos de los países en desarrollo candidatos a incorporarse al régimen ampliado y diferenciado de compromisos. En el caso de México, las emisiones netas por transformación de la cobertura vegetal han representado entre un tercio y un cuarto de las emisiones totales.

El Protocolo plantea una diferenciación profunda entre las emisiones netas reales y aquellas contabilizadas a efectos de evaluación del cumplimiento. Aclarar el trato metodológico que recibirían las emisiones forestales para la contabilidad nacional resultaría crucial para evaluar las posibilidades de ampliar el régimen de compromisos y poder asumir algún tipo de metas cuantitativas transectoriales. El valioso reporte del año 2000 del IPCC sobre “Usos del suelo y cambios en el uso del suelo” exploró con mucha seriedad la complejidad de este asunto y logró clarificar algunas de sus dimensiones, pero no pudo proponer un sistema metodológico único, aceptable para todos. Los acuerdos posteriores de Bonn y de Marrakech introdujeron restricciones de escala que permitieron acotar este problema, sin resolverlo. Algunos de los negociadores que en Kioto impulsamos la incorporación inicial de los llamados “sumideros” en el régimen de contabilidad de los compromisos, pensamos ahora que fue un error haberlo hecho en ausencia de un trabajo técnico de clarificación como el que empezó a realizar más tarde el IPCC. Hubiera resultado más realista y menos complejo lograr un acuerdo inicial relativo a las emisiones por quema de combustibles fósiles, para extenderlo posteriormente a sectores como el del uso del suelo y sus cambios. La incorporación de los sumideros dio pie para que los países industrializados renegociaran a la baja en COP-6/ COP-7 la intensidad de sus compromisos, y su restringida aceptación en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) no permite un impulso que vincule la captura de carbono con la defensa de los servicios ambientales que prestan las áreas forestales en los países en desarrollo. Para completar el panorama negativo, el rechazo del Protocolo de Kioto por parte de los Estados Unidos plantea una reducción drástica de la demanda, que amenaza con dejar sin efecto el potencial del MDL (ver el capítulo Los mecanismos flexibles del Protocolo de Kioto, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, de A. Guzmán et al., en esta sección).

En el ámbito de las negociaciones formales, algunos países en desarrollo han formulado propuestas a sabiendas de su inviabilidad práctica inmediata. La delegación de la India, con gran ascendiente en el G77 y China, ha sugerido por ejemplo en varias ocasiones la adopción inmediata de un régimen igualitario de derechos de emisión, con un mercado global para transar certificados no utilizados por parte de países de menor desarrollo relativo.

Brasil, por su parte, propuso el establecimiento de una contabilidad que tome en cuenta las emisiones históricas, acumuladas, de todos los países, como factor principal de diferenciación de responsabilidades.

La primera propuesta equivale a una inmediata privatización igualitaria de la atmósfera, cuya equidad sólo podría defenderse desde un enfoque intrageneracional restringido. Tampoco asume la posible diferenciación de necesidades en función de los diversos niveles de desarrollo, a la que se hacía referencia con anterioridad.

 

A diferencia de la anterior, la propuesta brasileña se presentó formalmente, y ha tenido algún seguimiento en los órganos subsidiarios de la UNFCCC. Sin embargo, la reconstrucción de responsabilidades históricas tampoco ha podido avanzar, aunque a su desarrollo se han dedicado varios grupos de trabajo, en función de los factores siguientes:

 

• Escasea la información histórica confiable respecto a las emisiones mundiales de GEI.
• Es dudosa una responsabilidad derivada de acciones desarrolladas con anterioridad a la consolidación del conocimiento científico respecto a la realidad del cambio climático.
• No existe continuidad en la identidad jurídica e institucional de muchas naciones, por lo que es cuestionable la transmisión histórica de sus responsabilidades en los lapsos prolongados dictados por la permanencia en la atmósfera de GEI.

 

De cualquier forma, todos los negociadores percibimos con claridad que propuestas como las referidas eran sobre todo un recurso retórico para reforzar la posición negociadora del G77 y China, enfatizando las cuestiones de equidad y recordando la responsabilidad histórica de los países hoy industrializados en la generación del cambio climático.

El caso de Argentina, país anfitrión de la COP-4 (1998), resultó ser muy significativo para el análisis de la posible evolución de compromisos por parte de países en desarrollo. Prosiguiendo una política ya perfilada desde antes de la negociación final del Protocolo de Kioto,12 el presidente de Argentina anunció en la COP-4 que su país se disponía a asumir un compromiso cuantitativo de carácter voluntario, cuya meta precisaría en la COP-5. El anuncio no dejó de suscitar perplejidad y algunas tensiones en el Grupo de los 77 y China, del cual Argentina forma parte. Por lo demás, la política de Argentina fue presentada por varios países industrializados como un ejemplo a seguir. Tras un intenso trabajo técnico que contó con una importante ayuda por parte del gobierno de los Estados Unidos, Argentina anunció en Bonn12, en 1999, que su meta de reducción de emisiones para el periodo 2008-2012 sería: E= 151.5 x •PIB2008.

 

En relación con este episodio cabe destacar lo siguiente:

 

• A pesar del énfasis en la ampliación de sus compromisos, Argentina nunca planteó su incorporación al Anexo I.

• No obstante una exploración analítica minuciosa, Argentina tuvo que descartar la adopción de cualquier meta fija, del tipo de los QELRCs del Anexo B del Protocolo, y sólo pudo fijar una meta dinámica.

• El gobierno argentino concretó y adoptó su meta dinámica de manera unilateral; ni siquiera existe algún mecanismo en el marco de la UNFCCC que pudiera evaluar en forma multilateral esta meta13.

• En ningún momento ha podido Argentina hacer valer la adopción de esta meta dinámica para acceder al mecanismo de cumplimiento conjunto o al comercio de emisiones, mecanismos de flexibilidad que el

• Protocolo de Kioto reserva a los países desarrollados; la estructura jurídica actual del Protocolo no permite que un país en desarrollo tenga acceso a la totalidad de los mecanismos económicos sin incorporarse al Anexo I.

• La adopción de su meta dinámica fue un acto cupular, acordado por el presidente en ausencia de un proceso amplio, participativo e intersectorial. Tampoco se sustentó en un aparato institucional especializado, con capacidad propia para impulsar las políticas de acción climática. Por ello, la decisión comentada no representa una posición que configure una política de Estado.

• La meta dinámica parece haber sido olvidada por los gobiernos sucesivos, y la debacle socioeconómica reciente no facilitará su replanteamiento.

 

El “faux-pas” argentino parece haber debilitado más que consolidado la posibilidad de que países en desarrollo adopten compromisos voluntarios. La posición defendida por el gobierno de México en el periodo 1997-2000 se basó en las siguientes consideraciones:

 

1) Ningún compromiso futuro debe representar una limitación para el desarrollo del país, y en particular para la reducción progresiva de la pobreza y la ampliación de la cobertura de los diversos servicios básicos.

2) La adopción por parte de nuestro país de un compromiso cuantitativo en el régimen climático debe constituir la etapa final de un proceso de construcción progresiva de capacidades, que incluya una institucionalidad reforzada (Instancia decisoria intersectorial de alto nivel, Oficina Técnica de Cambio Climático), elaboración y depuración de dos o más inventarios sucesivos, que permitan identificar con claridad tendencias, adecuación de leyes y reglamentos, análisis de las implicaciones climáticas de las estrategias de desarrollo vigentes, diseño de estrategias climáticas seleccionadas inicialmente por sus características de “no regrets”, acumulación de experiencia con base en proyectos de “Actividades de Cumplimiento Conjunto” y del Mecanismo de Desarrollo Limpio, fomento a mecanismos de participación social, redes de investigación, evaluaciones de costo-beneficio, valoración de los co-beneficios, y una estimación cuidadosa de los costos marginales de las opciones de mitigación disponibles.

En otras palabras, defendimos la idea de que hay que fortalecerse, hacer gimnasia, constituir equipo y practicar, antes de entrar al terreno de juego.

3) La ampliación del régimen de compromisos con incorporación de un grupo de países en desarrollo debe resolver, mediante un proceso multilateral, el dilema entre una eficacia demasiado estricta, que representara una restricción inadmisible para el proceso de desarrollo, y el relajamiento de la eficacia resultante de la incorporación de “aire caliente”14 en el sistema.

4) Consideraciones de equidad aparte. Por su vulnerabilidad socio-económica, la mayor parte de los países en desarrollo están sometidos a riesgos desproporcionados y no están en condiciones de asumir riesgos adicionales inmediatos, derivados de compromisos en el régimen de cambio climático.

5) Cualquier nueva carga de mitigacion debería tomar en cuenta la inequitativa y creciente†carga de los riesgos derivados de desastres naturales asociados al clima, y la necesidad de enfrentar con decisión la adaptación al cambio climático. El actual fondo de adaptación derivado del Mecanismo de Desarrollo Limpio es por completo insuficiente para cubrir este objetivo.

6) En ausencia de compromisos cuantitativos de reducción de tendencias de crecimiento de las emisiones de GEI, los países no industrializados de desarrollo intermedio deben cumplir de manera escrupulosa y con toda su capacidad los compromisos que la UNFCCC y el Protocolo establecen para la totalidad de las Partes.15 Es preciso reconocer que muchos países en desarrollo parecen haber interpretado en forma muy laxa estas obligaciones.

7) La perspectiva más viable de incorporación de países en desarrollo en un régimen climático ampliado, en el marco del Protocolo de Kyoto, parece pasar por las siguientes fases:

 

• Entrada en vigor del Protocolo,
• Análisis riguroso de diversas opciones, muchas de ellas ya identificadas, para la ampliación del régimen de compromisos: metas dinámicas vinculadas a un desempeño económico variable, metas sectoriales, compromisos no-vinculantes, opciones libres de riesgo, ampliación de los alcances del Mecanismo de Desarrollo Limpio, adopción de estándares industriales sectoriales asociados a bajas emisiones.
• Verificación en el año 2005 del “progreso demostrable” en el cumpliiento de las obligaciones de los países desarrollados, tal como lo estipula el Art. 3.2 del Protocolo.
• Negociación formal, multilateral, de la ampliación espacial y temporal del régimen diferenciado de compromisos. Esta negociación debería vincular la ampliación de compromisos por parte de un grupo de países en desarrollo, entre los que sin duda debería figurar nuestro país, a la profundización de los compromisos por parte de los países desarrollados, en el marco de la discusión de los esfuerzos globales correspondientes al Segundo Periodo de Compromiso (2013-2017).

 

La ampliación del régimen de compromisos ha permanecido hasta ahora fuera de la agenda de la negociación formal en el marco de la UNFCCC. Se ha tratado de manera incipiente en varios encuentros informales. El papel de los foros informales ha sido por cierto fundamental para los avances hacia un régimen climático aceptable para todas las Partes. En ellos se han abordado cuestiones técnicas y jurídicas inabordables en las COPs o en las Reuniones de los Órganos Subsidiarios de la UNFCCC; se han aprovechado para constituir muy valiosas relaciones personales entre negociadores, sin las cuales la negociación formal difícilmente hubiera podido seguir adelante en un tema cuya complejidad rebasa la de cualquier antecedente en la historia de las negociaciones ambientales multilaterales.

El World Business Council for Sustainable Development ha sido en los últimos años anfitrión organizador de los Diálogos de Glion, localidad suiza en la que se desarrollaron estos encuentros sobre la participación de países en desarrollo.

El tema de la evolución de compromisos se ha abordado también en forma extensa en los Foros de la OCDE, y en particular en el Grupo de Expertos del Anexo I, en el que expertos mexicanos han intervenido ocasionalmente como observadores o como presentadores invitados. Algunos de los trabajos desarrollados por la OCDE y por la Agencia Internacional de Energía (de la que nuestro país no forma parte) constituyen los referentes técnicos más desarrollados hasta el momento para explorar opciones de evolución de compromisos.

Además del IPCC, que constituye la principal fuente de información y análisis técnico, organizaciones como World Resources Institute, Pew Center, World Wildlife Found, Resources for the Future, Center for Clean Air Policy, con base en los Estados Unidos; otras como el Center for International Climate and Environmental Research (CICERO) de Noruega, el Royal Institute of International Affairs (Chatham House) del Reino Unido; el Wuppertal Institute for Climate, Environment and Energy, de Alemania, así como innumerables centros de investigación y universidades, han desarrollado proyectos, organizado encuentros y seminarios, y difundido publicaciones, algunas de las cuales resulta imprescindible tomar en cuenta para discutir la evolución de los compromisos en el régimen climático global. En este mismo sentido apuntan algunos eventos, como la Reunión de Expertos sobre Cambio Climático y Desarrollo Sustentable [Seúl: 6-7 de septiembre del 2001], organizada por el Korea Environment Institute (KEI).

Incluso en el desastroso caso del descarrilamiento definitivo del Protocolo de Kioto, determinado por el abandono de este instrumento por parte de grandes países emisores, la discusión acerca de la índole, magnitud y evolución de los compromisos para mitigar el cambio climático y hacer frente a las tareas de adaptación deberá retomarse de inmediato. Cada año que pasa sin una acción global concertada cancela opciones de estabilización de las concentraciones de GEI, en perjuicio de las sociedades actuales y futuras. La acumulación de conocimientos adquiridos debería permitir que una nueva negociación, en el caso de que resultara inevitable, transcurriera por cauces más expeditos que aquellos que tan trabajosamente hemos recorrido durante los últimos diez años.

 

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Notas

* Profesor de El Colegio de México, Programa de Investigadores Asociados. Presidió el Comité Intersecretarial sobre Cambio Climático en el periodo 1997-2000 y participó en reuniones internacionales y negociaciones relativas al tema, con la representación de México. Actualmente es Subsecretario de Planeación y Política Ambiental, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
1. El Anexo de referencia enlista a la mayor parte de los países industrializados. La identificación de estos países le permitía a la UNFCCC poner en práctica el principio de «responsabilidades comunes pero diferenciadas», incluido en la Declaración de Río y expresamente retomado en la UNFCCC.
2. Participaban en el mencionado Comité: Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, a la que correspondía presidirlo por su responsabilidad legal de coordinar la actuación del Gobierno Federal, Secretaría de Energía, Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, Secretaría de Relaciones Exteriores, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural.
3. Liechtenstein se incorporó posteriormente al Grupo.
4. Un primer borrador completo de esta Segunda Comunicación quedó concluido a fines de la administración del presidente Zedillo; la administración del presidente Fox revisó esta Comunicación y la publicó en forma de libro.
5. La idea subyacente a la equidad se expresa en inglés mediante el concepto de
fairness, con imperfecta traducción al español cuando se asimila al de “justicia”.
6. Datos de la Agencia Internacional de Energía: Key World Energy Statistics, ed.
2000.
7. Estos últimos datos corresponden al documento fechado el 12 de abril de 2001, suscrito por J. Lash, presidente del World Resources Institute, presentado a la atención del legislador J. Barton, presidente del Subcomité de Energía y Calidad del Aire, Comité de Energía y Comercio, de la Cámara de Representantes de los Estado Unidos de América.
8. Agencia Internacional de Energía: “Key World Energy Statistics”, Ed. 2000. Los datos se refieren sólo a las emisiones por quema de combustibles fósiles. Esta publicación no contabiliza a México como integrante de “América Latina”, al incluirlo en “OCDE”. A partir de los datos desagregados por país se puede corregir el indicador latinoamericano para incluir a nuestro país, lo cual hacemos en este trabajo.
9. Turquía aparece incluso en el listado del Anexo II, un subconjunto del Anexo I que asume compromisos adicionales de asistencia a países en desarrollo. La política turca en relación con la UNFCCC ha sido errática, en función de las perspectivas derivadas de su solicitud de incorporación a la Unión Europea.
10. Posteriormente, y muy probablemente en el contexto de sus prolongadas gestiones para ingresar en la Unión Europea, Turquía limitó su solicitud a la salida del Anexo II, subconjunto del Anexo I que asume compromisos adicionales de cooperación con países en desarrollo.
11. Ése fue el caso, por ejemplo, de la negociación para repartir los fondos del Plan Marshall para la reconstrucción de economías europeas, que se tradujo en un acuerdo específico ajeno a cualquier definición previa de criterios. Como dato curioso, el edificio que actualmente ocupa en Bonn el Secretariado de la UNFCCC
(Haus Carstanjen), es aquel en el que se concretó la distribución de fondos del
Plan Marshall.
12. Véase la Declaración de Bariloche, suscrita por Argentina y los Estados Unidos en octubre de 1997. Tras indicar que “la impresionante estabilidad económica y el crecimiento de Argentina son un indicador claro de que esta nación también cree en el poder del mercado”, la Declaración de Bariloche especifica: “Argentina concuerda con los Estados Unidos en que la única respuesta real a un problema global como el cambio climático debe ser una acción también global. Todos los países, desarrollados y en desarrollo, deben involucrarse significativamente.”“… Los países desarrollados deben cumplir sus obligaciones, y los países en desarrollo deben participar de manera significativa en este régimen global, incluyendo la consideración de limitación de emisiones para países en desarrollo.”
13. Si las negociaciones para acordar simples porcentajes de QELRCs en Kioto fueron tensas y complejas, cabe imaginar la complejidad de discusiones en torno a la fórmula Emax = k (PIB)X.
14. En la jerga de las negociaciones, el «aire caliente» se refiere a calidad ficticia de una reducción de emisiones lograda mediante una línea de base carente de realismo. Se aplica en el caso de países en transición cuyas reducciones en las emisiones de GEIs se deben al colapso de sus economías.
15. Compromisos establecidos en el Art. 4.1 de la UNFCCC y Art. 10 del Protocolo. Tomados en serio, estos compromisos permiten un avance considerable hacia la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo.