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La legislación forestal y su efecto en la restauración en México

 

Heidi Cedeño Gilardi y Diego R. Pérez Salicrup

Centro de Investigaciones en Ecosistemas, Universidad Nacional Autónoma de México

 

Introducción

 

El manejo de ecosistemas contempla integrar a la investigación en las decisiones de manejo (Christensen et al., 1996). Dentro de ese marco se establece que, de acuerdo con la intensidad de la actividad humana y de la integridad del ecosistema a manejar, se pueden llevar a cabo actividades de conservación, aprovechamiento o restauración (Pérez-Salicrup, en este volumen). En escenarios en los que las perturbaciones naturales o humanas han generado un cambio drástico en la cobertura del suelo de tal forma que se inhiba el proceso de regeneración, es necesario restaurar (Hobbs y Norton, 1996).

Las alteraciones ambientales producto de las actividades humanas se han dividido para su análisis en factores directos e indirectos (Merino 2001, 2004). Los factores directos son las acciones humanas que se ejercen sobre los ecosistemas, como el cambio de uso del suelo, la explotación de los recursos forestales y los incendios inducidos. Los primeros son aquellas condiciones sociales que generan a los factores directos, tales como el entorno macroeconómico, las condiciones demográficas, algunas políticas públicas, la cultura, o las fallas en los mercados para valorar los bienes y servicios ecosistémicos, por mencionar algunos (Merino 2001, 2004). Es importante destacar que las perturbaciones ecológicas producto de las actividades humanas pueden tener un efecto sinérgico con perturbaciones de índole natural (Hartshorn y Bynum, 1999; Toledo, 2004, figura 1)

 

Figura 1. Esquema de perturbaciones naturales y sociales

 

Fuente: a partir del modelo de Merino 2001 y 2004.

 

La legislación forestal es un factor indirecto de gran importancia para entender la trayectoria que han mostrado el manejo y el deterioro forestal. En México la centralización del poder en el gobierno federal ha producido que la regulación del sector forestal dependa fundamentalmente de la legislación nacional. Por ello, la elaboración de normatividad a nivel estatal o municipal se ha visto impedida u opacada, dando como resultado una copia de la regulación nacional o normas con una influencia local muy limitada. Por ello, a continuación analizaremos el papel de la legislación forestal federal.

México es uno de los países que cuenta con mayor biodiversidad en el mundo (Challenger, 1998; Conafor, 2003; Castillo y Toledo, 2000), pero también es uno de los que registran mayores tasas de pérdida de superficie boscosa (Masera et al., 1997). En el Inventario Nacional Forestal del año 2000 se reportó una tasa de deforestación de entre 370 mil y 1,500 millones de hectáreas por año (entre 0.8 y 2% anual) (Velázquez et al., 2001). Se estima que la superficie forestal (bosque templado) original del país ha disminuido o se ha deteriorado en al menos 50% (Velázquez et al., 2001) y otro tanto ha ocurrido con 90% de la superficie original en selvas altas (Masera, 1998). Este proceso de pérdida o deterioro de los ecosistemas naturales ha respondido generalmente a la conjugación de distintos factores de índole social, entre los que podemos incluir a la legislación forestal.

La legislación forestal es un instrumento de política (Fredriksson, 2004, citado en Nilson, 2004) en el que se plantean los parámetros del manejo forestal. Desde sus orígenes la legislación se diseñó y ha sido modificada con el objetivo de adecuarla para hacer una regulación más efectiva del manejo forestal, conforme a los parámetros de la época y acorde con el avance en la investigación científica. Por esto, resulta importante hacer un análisis de cuáles fueron los planteamientos de la ley y sus tendencias en el manejo forestal en distintos momentos de la historia nacional, remitiéndonos en concreto a lo relevante en términos de restauración.

En México, los términos “conservación”, “aprovechamiento” y “restauración” se han empleado desde la primera Ley Forestal en 1926. Sin embargo, su sentido y contexto ha cambiado considerablemente. En este capítulo se analizan las acciones que se desprenden de las leyes forestales de México en relación con la restauración. La primera Ley Forestal en México se elaboró en el año de 1926 y, en total, se han decretado seis legislaciones forestales más: 1926, 1942, 1947, 1960, 1986, 1992 y 2003. Además de la legislación forestal, otras políticas públicas relacionadas con el manejo forestal en México fueron las agrarias (vinculadas con la tenencia de la tierra y su reparto), las agropecuarias (ligadas a la producción agrícola, la cría de ganado y los subsidios a ambos sectores) y, desde 1988, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambiente (Banco Mundial, 1995; Challenger, 1998, Merino, comunicación personal).

Cronología de las leyes forestales federales (siglo XX y XXI), y políticas publicas relacionadas

De acuerdo con la Comisión Nacional Forestal (Conafor 2003) y el Banco Mundial (1995) desde 1884, el gobierno federal mexicano ha decretado una legislación para el sector forestal. El objeto, de esta primera normatividad era regular las actividades de aprovechamiento comercial de los bosques para asegurar sus rendimientos a largo plazo, dejando en manos del gobierno central el control de todas las etapas del proceso productivo (Conafor, 2003), a través de un estricto sistema de clasificación de tierras y reglamentos de uso (Banco Mundial 1995). Ni la Conafor (2003) ni el Banco Mundial (1995) mencionan los resultados o aplicaciones de esta legislación.

Para el año de 1909 se formuló lo que se pretendía que fuera la primera ley forestal del país, la cual no pudo aplicarse al nivel nacional debido a que la Constitución de 1857 no facultaba al gobierno federal para intervenir en la regulación de los recursos naturales de los estados (Vargas Márquez, 1984). Durante el gobierno de Plutarco Elías Calles (1924-1928) se decretó la Ley Forestal de 1926 (D.O.F. 24 abril de 1926). Desde entonces se reconoció la importancia que tienen los bosques en el control de la erosión de suelos y en la protección de cuencas hidrológicas y la captación de agua, por lo que se dictaron medidas relacionadas con la conservación de macizos forestales (Treviño, 1945). A partir de la publicación de esta ley y de las posteriores (1942, 1947 y 1960) el objetivo de la legislación forestal fue reglamentar y fomentar la conservación, la restauración y el aprovechamiento de los bosques y sus recursos (D.O.F. 24 abril 1926, 17 marzo de 1943, 10 enero de 1948 y 19 enero de 1960).

El Banco Mundial (1995) y Leticia Merino (2004 y 2001) señalan que esta ley forestal prohibió a las empresas extranjeras realizar aprovechamientos en tierras que eran propiedad de comunidades y ejidos. Además, ya no se le permitió a las compañías ser propietarias de los terrenos forestales que tenían concesionados, por lo que el uso de estos terrenos solo lo podían llevar a cabo sus dueños. Todas estas medidas se dictaron con el objetivo de terminar el deterioro forestal y con el uso descontrolado que se estaba practicando desde finales del siglo pasado.

Al hacer una revisión de esta ley, se observa que su contenido se enfoca a aspectos técnicos o sanitarios de los bosques, como el control de incendios y plagas, la protección y establecimiento de las reservas forestales y la repoblación, entre otros temas. La regulación de los aprovechamientos forestales únicamente se menciona cuando se define a los terrenos forestales comunales o ejidales ("cualquier extensión de tierra que por sus condiciones naturales sea impropia para el cultivo agrícola") que sólo podrán ser utilizados comercialmente por cooperativas forestales comunales o ejidales conformadas por vecinos del lugar. La reglamentación de los aprovechamientos forestales comerciales o de autoconsumo no constituye el principal tema de esta ley. Como resultado, el aprovechamiento forestal estuvo pobremente normado en esta primera etapa. Esto explica por qué la política forestal impulsada por Miguel Ángel de Quevedo, Jefe del Departamento Forestal y de Caza y Pesca, consistía en fortalecer la protección de los recursos en vez de reglamentar el aprovechamiento racional de los mismos (Klooster, 2003). Por ello, el contenido de la Ley Forestal de 1926 trata en su mayoría sobre cuestiones de saneamiento y producción, y no de reglamentar el aprovechamiento. Es importante recalcar que esta ley forestal no estuvo respaldada por su reglamento, lo que dio como resultado que muchos aspectos quedaran inconclusos o sin respaldo en su aplicación real.

En la década de 1930, la producción agrícola y las extracciones forestales realizadas por particulares se consideraron responsables del deterioro forestal. Para el año 1933 las comunidades y ejidos aportaban 18.8% de la producción nacional de madera pero la mayor parte se extraía bajo condiciones de rentismo, consecuencia de la deficiente aplicación y respaldo en la política forestal. Con base en esto, el gobierno federal adquiere el control de los bosques y su aprovechamiento, anulando los derechos de las comunidades sobre ellos (Merino 2001, 2004). En esa década, el sector forestal recibió un fuerte golpe, cuando la Ley Forestal de 1926 se vio minimizada por la aplicación de la Reforma Agraria de 1934, que respaldó y otorgó mayores subsidios a las políticas agropecuarias y de desarrollo económico en general (Merino 2001, 2004; Conafor 2003; Banco Mundial, 1995).

Antes y durante el gobierno de Lázaro Cárdenas, el sector forestal operaba y se administraba de manera independiente al sector agropecuario. A finales de ese período, Cárdenas traspasó el control del sector forestal a la Secretaría de Agricultura y Ganadería; la causa fueron las acciones que Miguel Ángel de Quevedo realizaba para proteger los bosques de las actividades de los campesinos. De Quevedo, ingeniero y especialista en proyectos hidráulicos, percibía claramente la relación entre deforestación e inundaciones, y concebía a los bosques como parte vital de la infraestructura nacional, la cual no debía dejarse en manos de las comunidades campesinas (Pincetl, 1993, en Klooster, 2003). Argumentaba que los bosques debían protegerse ya que los servicios ambientales eran más importantes que la producción de madera y que por lo tanto el gobierno tenía un papel central en el manejo de los bosques para proteger los bienes comunes (Simonian, 1995, en Klooste,r 2003). La ideología de Quevedo no fomentó la participación del campesinado en el uso y administración forestal sino que fortaleció la creación de una burocracia autoritaria y represiva (Klooster, 2003). Estas acciones interferían con el proyecto político cardenista de consolidar una economía y una base campesinas que sustentaran al partido político; por ello disuelve el Departamento Forestal (1934-1940) y pasa sus funciones al Departamento de Agricultura (Simonian, 1995, en Klooster, 2003).

La Comisión Nacional Forestal (2003) señala que en 1938 se decretó una ley forestal, "reflejo casi íntegro" de la anterior (1924); sin embargo la ley a la que hace referencia nunca se emitió; prueba de ello es que la ley a la que precede, la de 1942, señala en el primer artículo transitorio que con su promulgación se deroga la ley del 5 de abril de 1926. Como confirmación a esto, tampoco se encontraron referencias sobre ella y su contenido en alguno de los otros textos revisados (D.O.F. 17 marzo de 1943).

A principios de la década de 1940, bajo la presidencia de México Manuel Ávila Camacho (1940-1946), se decreta la nueva Ley Forestal de 1942, que, por lo explícito de su contenido relacionado con la conservación, el aprovechamiento y recuperación de las zonas forestales, puede considerarse como el primer documento elaborado de manera clara y completa que realmente regula el sector forestal al nivel nacional. A diferencia de la ley forestal de 1926, ésta explica algunos de los conceptos fundamentales como son: vegetación forestal, bosque vs. terreno forestal o monte, aprovechamiento forestal vs. explotación forestal (D.O.F., 17 marzo de 1943). Sin embargo, al igual que la ley anterior, confunde el término restauración con reforestación. Más grave aún: permitió el empleo de plantaciones, aunque fueran de especies introducidas, para actividades de reforestación.

En el contexto de esta ley se señala a las prácticas de subsistencia campesina y al rentismo forestal como las principales causas de la deforestación. Para remediar esta situación, el gobierno federal tuvo una mayor intervención en las actividades forestales a través de empresas privadas llamadas Unidades Industriales de Explotación Forestal (UIEF) mismas que monopolizaron el aprovechamiento, la transformación y la comercialización de los recursos (D.O.F. 17 marzo de 1943; Merino 2001, 2004; Conafor 2003; Challenger 1998).

A partir de esta segunda ley forestal, el aprovechamiento industrial empieza a consolidarse y a reglamentarse con mayor precisión. En este contexto se crea en 1951, y bajo el gobierno de Miguel Alemán (1946-1952), la Subsecretaría de Recursos Forestales y Caza, encargada de “la conservación, mejoramiento y repoblación forestal en el Territorio Nacional”, y en general, de las actividades relacionadas con este sector y que estuvieran señaladas en la Ley Forestal y en la Ley de Caza (Subsecretaría Forestal y de la Fauna, 1970).

Pocos años después de decretada la Ley Forestal de 1942 y de la aparición de su reglamento en 1944, ambos son derogados para decretar una nueva ley en 1947, bajo el gobierno de Miguel Alemán, la cual representó un retroceso en la regulación de los aspectos relacionados con el manejo forestal que se habían alcanzado en la legislación de 1942. La nueva ley pareciera una síntesis de algunos de los temas de la ley anterior, pero sin el detalle con el que se habían expuesto anteriormente, y en otros casos el texto es una copia íntegra de los artículos de la ley previa. Se pierde detalle en el tema de la regulación del aprovechamiento forestal en zonas como los terrenos nacionales, los parques nacionales e internacionales, las zonas vedadas, los terrenos comunales, ejidales y municipales, y los terrenos de propiedad privada. Además, no retoma la definición de algunos conceptos plasmados en la ley anterior (parque nacional, bosque, terreno forestal, aprovechamiento y explotación forestal, por mencionar algunos). Todos los temas que se señalan en la ley de 1947 se retoman de la ley de 1942, pero no todos los temas de la ley de 1942 se recuperan en la ley de 1947. Esta ley reguló al sector forestal durante más de una década, cuando se impulsaron con más auge las concesiones y las vedas forestales en todo el país.

La siguiente legislación forestal que se decretó fue la Ley Forestal de 1960. Su objetivo era la administración de la industria forestal al nivel nacional, por medio de la regulación de la conservación, del aprovechamiento y de la restauración de los bosques, así como del transporte y el comercio de los productos forestales (D.O.F. 19 enero de 1960, Subsecretaría Forestal y de la Fauna, 1970). Sirvió para cancelar los permisos de explotación a empresas extranjeras y sólo son concedidos a personas (organizadores), sociedades o empresas mexicanas. También se termina el sistema de concesiones forestales y se da paso a la formación de empresas privadas bajo el control de los gobiernos federal y estatales (Merino 2001, 2004). Con base en esa ley, las Unidades de Ordenación Forestal realizaban aprovechamientos acordes a normas dasocráticas, económicas y sociales adecuadas, que sólo buscaban obtener un mejor rendimiento forestal (D.O.F., 19 enero de 1960; Subsecretaría Forestal y de la Fauna, 1970; Caballero, 2000).

A mediados de 1960 se dio una desaceleración en la reforma agraria y una reducción del reparto de tierras, motivando el creciente descontento del sector campesino de todo el país. Como respuesta, el presidente Luis Echeverría (1970-1976) reanudó a principios de 1970 los repartos masivos, principalmente en el sur del país. Se repartieron 16,814 millones de hectáreas, cifra mayor que en cualquier otro período de gobierno posterior al de Lázaro Cárdenas, en el que se distribuyeron 17, 906 millones de hectáreas (Challenger, 1998; Merino 2001, 2004; figura 2). A la par de la asignación operaba la Comisión Nacional de Desmontes, que otorgaba créditos a los campesinos para incentivarlos a eliminar toda la vegetación de los terrenos así como y un Programa Nacional de Ganaderización (Merino, 2004).

 

Figura 2. Reparto de tierras por período presidencial (1915-1988)

 

Fuente: modificado de Challenger, 1998.

 

A raíz de estas políticas, desde la década de 1970 hasta 1985, el sector ganadero mostró un considerable crecimiento y el área dedicada al cultivo y forrajeo para ganado se incrementó en más de 100% (Banco Mundial, 1995). De la misma manera, como ocurrió con la agricultura entre 1940 y 1960, la expansión de la ganadería se dio principalmente sobre áreas forestales que hasta entonces habían permanecido inalteradas (Conafor, 2003). Las políticas de colonización ocasionaron la desaparición de casi 80% de las selvas húmedas y el incremento de las tasas de deforestación a 1.5 millones de hectáreas por año (Toledo s/f, citado por Merino, 2004).

Durante las décadas de 1960 y 1970 la tecnología de la Revolución verde (creada en los Estados Unidos de América con el fin de maximizar la producción agrícola comercial, mediante la alta mecanización y la aplicación masiva de fertilizantes) se aplicó cada vez más en cultivos comerciales como el algodón, cártamo, linaza, soya y sorgo. La expansión de estos cultivos, principalmente del sorgo, se conoció como la segunda Revolución verde y produjo un fuerte impacto en los ecosistemas, principalmente en los bosques templados de pino y encino, donde se multiplicaron la mayoría de estos cultivos. En los estados de Guanajuato y Michoacán la siembra de productos básicos fue sustituida por la de estos cultivos comerciales que generaban mayores ganancias (Challenger, 1998).

Los repartos de tierras de la década de 1970 no fueron respaldados con el capital, la tecnología y la congruencia que permitiera a sus dueños un aprovechamiento completo. Uno de los resultados de la aplicación de tales políticas agrícola y forestal fue que los bosques se visualizaban como terrenos baldíos y zonas carentes de derechos. El divorcio de estas políticas generó deforestación y al fracaso de los proyectos impulsados. Un ejemplo fueron las vedas forestales que no sólo no cumplieron con sus objetivos de protección y regeneración de los bosques, sino que también ocasionaron que la deforestación se amparara en la corrupción de las policías forestales y de las autoridades ejidales, creándose fuertes estructuras de contrabando (Merino 2001, 2004).

La crisis económica que golpeó al país a principios de la década de 1980, obligó a que se hicieran recortes presupuestales en programas como la educación, la asistencia social y el mejoramiento ambiental, entre otros. Su impacto en el campo mexicano ocasionó que los campesinos mermaran los recursos naturales de su propiedad, siendo estos la fuente de sus ingresos (Challenger, 1998).

La Ley Forestal de 1986 dio un giro muy importante en materia de aprovechamiento y control de los recursos forestales. Unos años antes de su expedición habían finalizado los decretos de vedas forestales, y ya en la década de 1980 se dio término a las concesiones forestales. Lo anterior, aunado al aumento en la participación de las comunidades sobre sus recursos forestales, promovió el desarrollo de las empresas forestales comunales y ejidales, dejando en manos de los propietarios la decisión de aprovechar o no sus recursos (Challenger, 1998; Merino, 2001, 2004). La proporción de madera manejada por las comunidades y ejidos aumentó de 17% en 1975 a 40% en 1991 (Merino 2001, 2004). A pesar de esto, gran parte del control de los bosques siguió en manos del gobierno federal que seguía supervisando la extracción, el manejo, la industrialización, el transporte y la comercialización de los productos forestales. Además, hubo empresas forestales que tenían fuertes influencias en las localidades y que dificultaron la aplicación de la legislación (Challenger, 1998).

En 1988 se decreta la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la cual constituye un paso muy importante en la legislación ambiental en México, porque permite la unión de los distintos niveles de gobierno en materia de cuidado del ambiente, de preservación y restauración de los ecosistemas naturales. En el marco de esta ley se crean dentro de la Secretaría de Desarrollo Social, el Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y se ponen en marcha el Programa Nacional de Reforestación y el Fondo Nacional de Apoyo a Empresas en Solidaridad (Meneses Murillo 2004).

En diciembre de 1992 se decreta una nueva ley forestal, la cual tenía como propósito fundamental desregular el proceso productivo sectorial para fomentar las inversiones y hacerlo competitivo ante Estados Unidos y Canadá, tras firmarse el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Esta ley forestal tenía como objetivo fomentar ya no solo la conservación, protección, restauración y aprovechamiento de los recursos forestales, como las legislaciones anteriores, sino que adicionó el manejo y las plantaciones comerciales, a fin de propiciar un desarrollo sustentable de este sector (Meneses Murillo, 2004). Desgraciadamente, en dicha ley se permitía la denudación de la vegetación original, en aras de abrir espacio para las plantaciones comerciales.

Finalmente, en el año de 2003 se promulga la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, en clara alusión a los cambios en la política del sector, al conferirle mayor peso a la conservación y al desarrollo sustentable del sector al nivel nacional. Esta ley otorga la propiedad de los recursos forestales a los propietarios de los terrenos en donde éstos se encuentren. Fortalece además la capacidad de gestión de los tres niveles de gobierno que se venía proyectando desde la ley forestal anterior. En un intento por tener una mejor administración y regulación del sector forestal, también se crea el Servicio Nacional Forestal en el que se conjugan los esfuerzos, instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones institucionales del sector forestal (Vargas Hernández, 2003).

En este momento ya se contaba con una serie de organismos e instancias gubernamentales en todos los niveles para diversos aspectos asociados con este sector, como son: política, programas, inventarios y registros, bienes y servicios ambientales, educación y cultura forestal, producción, procesamiento y transporte de los recursos y sus derivados, servicios técnicos, control y combate de plagas y enfermedades, restauración, reforestación, entre otros más (Vargas Hernández, 2003). Estos avances demuestran cuanto se ha mejorado la especialización y la comprensión del sector y de sus implicaciones ambientales, sociales y económicas. Los logros alcanzados colocan a México a la vanguardia en Latinoamérica (Klooster, 2003), pero, los retos a vencer son muchos todavía.

 

Restauración

En las leyes forestales de México, restauración significaba exclusivamente la repoblación forestal de los sitios que de manera natural (erosión) o artificial (aprovechamiento) hubieran perdido su vegetación. Además, no se privilegió el uso de las especies arbóreas nativas de cada región, sino que incluso se emplearon especies ajenas al país, generando una fuente más de perturbación. Esta actividad se relacionaba con el fomento de la vegetación forestal, llevado a cabo en viveros dependientes de la Dirección General Forestal (D.O.F., 17 marzo de 1943, 10 enero de 1948 y 10 enero de 1960). Es importante contrastar esta definición con otras más modernas. Por ejemplo, la Sociedad de Restauración Ecológica definió a la restauración como “el proceso de intencionalmente alterar un sitio para establecer un ecosistema definido, indígena e histórico. La meta de este proceso es emular la estructura, función, diversidad y dinámica el ecosistema específico” (Sociedad de Ecología de la Restauración 1991, en Primack, 2002)

De acuerdo con Primack et al. (2001), las prácticas que se utilizan para recuperar cualquier comunidad o ecosistema degradado son cuatro: ausencia de acción, cuando la restauración es muy costosa y los incentivos previos han fallado o cuando la experiencia indica que el sistema se recuperará solo; reemplazo, cuando se intenta pasar de un ecosistema degradado a uno productivo; rehabilitación, cuando se busca reparar al ecosistema al recuperando algunas especies originales y ciertas funciones ecosistémicas; y restauración o reconstrucción, al restablecer los procesos ecológicos a través de un programa de modificación del sitio y de reintroducción de especies nativas.

 

Figura 3. Superficie reforestada en México de 1977 a 1992

 

Fuente: SARH 1982 y Programa Nacional de Reforestación, 1992, citados por Caballero, 2000.

 

Con base en las categorías de Primack, la práctica de restauración que más se fomentó en México a través de su legislación fue la reconstrucción, al establecer plantaciones forestales con fines de reforestación. Sin embargo, esta estrategia fue inadecuada, ya que contenía dos enormes problemas, tal como son reconocidos hoy. En primer término, se basaba en una concepción poblacional de los recursos, y no ecosistémica (Pérez-Salicrup, en este volumen), es decir, se planteaba hacer plantaciones o reforestaciones en sitios donde había habido extracción forestal, suponiendo que esto sería suficiente para reconstruir el ecosistema. En segundo lugar, hubo una confusión entre los términos plantación, reforestación y restauración (Pérez-Salicrup, en este volumen). La consecuencia de esta confusión es que se planteaba restaurar solamente al reforestar, es decir, restablecer el dosel arbóreo de un ecosistema. Peor aún fue que se establecieron plantaciones de árboles introducidos luego de hacer aprovechamientos forestales, en lugar de permitir a la regeneración natural al restablecer las poblaciones de árboles nativos.

Como uno de los muchos ejemplos de los fracasos ocasionados por lo inadecuado de las políticas encaminadas a la reforestación tenemos lo ocurrido en la cuenca del Lago de Cuitzeo, ubicada en la parte centro-norte del estado de Michoacán, México, una región prioritaria dentro de los programas de reforestación desde 1929. Allí se han plantado muchas especies exóticas como Cupressus sempervirens, Casuarina equisetifolia, Pinus radiata, Pinus halepensis, Eucalyptus sp., Acacia retinoides, Acacia spp., Ceratonia siliqua, Tamarix sp., Schinus molle y Salix babylonica (Madrigal y Trujillo, 2001). Además se han obtenido resultados poco satisfactorios en las reforestaciones debido a factores de calidad y procedencia de las semillas utilizadas, las cuales frecuentemente provienen de localidades alejadas de los sitios de reforestación, donde las condiciones de germinación y crecimiento son muy distintas (Sáenz-Romero y Lindig-Cisneros, 2004). En las plantaciones realizadas en la cuenca del Lago de Cuitzeo durante los años 1960 a 1986 se utilizaron 11 especies nativas, destacándose Pinus michoacana en más del 50% de la superficie trabajada, lo cual puede considerarse acertado. De las especies introducidas sobresalen seis de Eucalyptus establecidas en 3,025 hectáreas (26% de la superficie total de plantación), de las cuales Eucalyptus globulus fue la más utilizada (Madrigal y Trujillo, 2001).

En algunas leyes forestales hay precisiones sobre los trabajos que se deben hacerse en cuanto a restauración. Por ejemplo, en las leyes de 1942, 1947 y 1960 se menciona que los responsables de los aprovechamientos forestales tienen la obligación de hacer las reforestaciones necesarias. En la ley de 1947 se precisa que están obligados a establecer viveros para plantar diez árboles por metro cúbico que haya sido explotado (D.O.F., 17 marzo de 1943, 10 enero de 1948 y 10 enero de 1960, Subsecretaría Forestal y de la Fauna, 1970). Sin embargo, es evidente que tales instrucciones no fueron suficientes.

Durante el período de gobierno de Díaz Ordaz (1965-1970) se plantaron en todo el país 70 293,138 árboles de especies forestales, de ornato, alineación y frutales. Las reforestaciones hicieron énfasis en las cuencas hidrográficas con el objetivo de reducir en lo posible el arrastre de suelo a los vasos de almacenamiento y proteger la duración de estas obras destinadas al riego agrícola y a la producción de energía eléctrica (Subsecretaría Forestal y de la Fauna 1970). Durante el gobierno de López Portillo (1976-1982) se produjeron 72.18 millones de arbolitos y se reforestó una superficie de 55, 350 hectáreas. Durante esta etapa, los trabajos se realizaron con base en dos criterios: a) aportar recursos forestales para el desarrollo o bienestar de las comunidades, y b) crear plantaciones, que por sus características, aporten materia prima para la producción industrial (SARH, 1982).

Es importante aclarar que las plantaciones de ciertas especies nativas o introducidas pueden servir como inductor para restaurar la vegetación nativa en sitios altamente degradados (Lugo, 1992,; Parrota et al., 1997). Sin embargo, las plantaciones monoespecíficas pueden tener efectos negativos en los sitios en los que se establecen, tales como cambios en las propiedades físicas y químicas del suelo, en la calidad y cantidad de luz que penetra al sotobosque, reducción de la biodiversidad y un aumento en la susceptibilidad a las plagas y enfermedades (Feyera et al., 2002). A pesar de esto, las plantaciones monoespecíficas pueden ser una solución adecuada en sitios muy degradados, para empezar a generar servicios ecosistémicos tales como la protección de los suelos y para impulsar los procesos de sucesión y el restablecimiento de la vegetación nativa (Lugo, 1997; Parrota et al., 1997, Pérez-Salicrup et al., enviado). Como se ha señalado, en México se establecieron a lo largo del siglo XX grandes plantaciones monoespecíficas en sitios previamente ocupados por bosques templados de pino-encino (Challenger, 1998). Los resultados de estas acciones no han sido suficientemente evaluados, pero el enfoque de la política forestal de casi todo ese siglo se enfocó principalmente al establecimiento de árboles, olvidando que el objetivo de la restauración consiste en restituir los procesos ecosistémicos en conjunto y de tanta diversidad biológica nativa como sea posible.

 

Conclusiones

 

Los bosques en México son concebidos legalmente como un bien y un servicio público. La legislación forestal regula las actividades relacionadas con estas zonas, es decir, el aprovechamiento, la conservación y la restauración, principalmente para obtener los máximos beneficios posibles. Sin embargo, estos tres componentes se han equilibrado de distintas maneras en las diferentes leyes forestales que han regido en este país. Como ejemplos, en las tres leyes forestales de 1942, 1947 y 1960, se reglamenta la conservación forestal pero en las primeras el término está más enfocado en la sanidad de los bosques (plagas e incendios) que a la conservación del sitio por su flora y su fauna. Por su parte, en la ley de 1960 se regulan más los aprovechamientos forestales comerciales que en las leyes anteriores, en las cuales se hacía más hincapié en los aprovechamientos domésticos.

El término manejo forestal, con referencia a una actividad que hace uso racional de los bosques, es relativamente reciente, no así, los elementos que lo componen (aprovechamiento, conservación y restauración). El manejo de ecosistemas es la integración óptima de las expectativas y valores sociales, el potencial ecológico y la economía (Christensen et al., 1996), donde se conjuntan los componentes naturales y sociales relacionados con el sector forestal. Desde los inicios de la legislación forestal al nivel nacional se regula el aprovechamiento (concesionarias y uso comercial y doméstico), la conservación (parques nacionales y zonas de protección forestal) y la restauración (reforestación y fomento) de los recursos forestales. A medida que ha aumentado la investigación científica en torno al uso racional de los bosques, los conceptos han enriquecido sus definiciones al grado de des-socializar a los bosques y concederles un valor intrínseco a sus funciones y a la biodiversidad. Los bosques ya no son sólo un bien o un servicio exclusivo de la sociedad, sino un componente natural con valor de existencia propio.

La primera ley forestal de México, asesorada por Miguel Ángel de Quevedo, creó las bases, sólidas en algunos aspectos, del manejo forestal. Los aspectos fuertes de la legislación han sido resaltar la importancia de los bosques en cuanto a la capacidad de obtención de agua, como zonas de recarga de acuíferos; la noción de controlar la capacidad de carga (o resiliencia) de los bosques aprovechados; el contemplar la conservación, el aprovechamiento y la restauración como elementos integrantes del manejo forestal y, reglamentar la reforestación después de los aprovechamientos comerciales. Los aspectos débiles de su conceptualización o de su aplicación, son el no considerar el funcionamiento integral de los ecosistemas forestales y plasmarlo en la legislación; la falta de vigilancia sobre el cumplimiento real de los mecanismos de control para no rebasar la capacidad de carga de los bosques y para propiciar su restauración, lo que produjo deforestación, degradación de especies y originó el decreto de vedas forestales. También dieron como consecuencia aspectos débiles el hacer llegar parte de los beneficios o ganancias de los aprovechamientos comerciales a las comunidades o ejidos dueños de los bosques, a los cuales se les dejó al margen de las decisiones sobre sus bosques. Por otro lado, y como hecho interesante, existió un estricto control en los ejidos y comunidades sobre las multas y permisos para aprovechar los bosques con fines de autoconsumo. Finalmente, en ninguna de las leyes revisadas se define claramente el concepto y objetivos de la conservación y la restauración, lo cual dificulta evaluar el éxito de las acciones que tratan de propiciar, dificulta su correcta regulación y el planteamiento de metas u objetivos claros.

En general, la legislación forestal deja ver una gran contradicción entre las políticas de producción y conservación de los recursos forestales. A principios de siglo, México era un país eminentemente campesino y la productividad de la tierra se enfocaba principalmente a los cultivos agrícolas y la ganadería, y no a la aptitud forestal. Las tierras debían mantenerse en constante producción, su desmonte permanente era la manera de acreditar su propiedad, y evitar así su retiro. Esto explica la importancia y el peso que tenían las políticas ajenas al sector forestal. No puede dejarse de lado la influencia que tuvo la Revolución Mexicana en este tema y olvidar que una de sus manifestaciones, el ejemplo más palpable, fue la reforma agraria. Otro ejemplo del peso que tenía la política agropecuaria era el hecho de que fuera la Secretaría de Agricultura y Ganadería la encargada de administrar al sector. Las acciones emprendidas por Miguel Ángel de Quevedo para afianzar al sector forestal, impulsando la productividad racional y la conservación de los ecosistemas forestales, fueron catalogadas de incompatibles o adversas al proyecto político de producción.

A pesar de que la administración del sector forestal estaba más inclinada hacia el aspecto productivo de los bosques, existió desde un principio el interés por conservar ciertos servicios forestales como la protección de los suelos, las cuencas hidrográficas y el control del clima. Estos servicios estaban más asociados con la restauración o la reforestación de zonas degradadas que con la conservación de los macizos forestales existentes. La restauración era concebida como un proceso a través del cual se recuperaba la cubierta vegetal, entendida como los árboles explotables a futuro, es decir, la capacidad productiva de los terrenos forestales, no sus funciones ecológicas ni su diversidad biológica nativa.

En la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (Semarnat, 2003), se define a la restauración forestal como “el conjunto de actividades tendentes a la rehabilitación de un ecosistema forestal degradado, para recuperar parcial o totalmente las funciones originales del mismo y mantener las condiciones que propicien su persistencia y evolución”. Esta definición no se aleja mucho de la ofrecida por la Sociedad para la Restauración Ecológica (Society for Ecological Restoration), y esperamos que su implementación se refleje en una mejora de estas prácticas en los ecosistemas de nuestro país.

 

Agradecimientos

 

Agradecemos a los editores de este volumen sus correcciones, las cuales mejoraron la calidad del manuscrito. El Programa de Apoyos a Proyectos de Investigación e Innovación Tecnológica de la UNAM (proyecto IN227802-03), y el Centro de Investigaciones en Ecosistemas de la UNAM aportaron fondos a partir de los cuales se han investigado los conceptos aquí vertidos. Este trabajo forma parte del proyecto de maestría de HCG, quien recibió becas de postgrado del Conacyt y del Postgrado en Ciencias Biológicas de la UNAM.

 

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