Los reportes del estado del ambiente
con base en indicadores ambientales:
un puente entre la política
pública y la ciencia
Jane Barr
Introducción
Este capítulo pretende proporcionar un contexto más amplio para el monitoreo de la biodiversidad. Se enfoca en cómo los resultados del monitoreo de la biodiversidad pueden integrarse a los ciclos de políticas públicas a través de los reportes del estado del ambiente (REA). El objetivo es el de mejorar la toma de decisiones para el manejo sustentable de la biodiversidad.
La mayor parte del material en este capítulo deriva de un estudio de referencia sobre los indicadores ambientales de nivel nacional, usados por Canadá, México y los Estados Unidos que fue preparado para el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Comisión para la Cooperación Ambiental de América del Norte (CCA). Su propósito era desarrollar informes sobre el estado del medio ambiente así como indicadores con una perspectiva única para la región. Este texto provee una definición de indicadores, analiza el papel que juegan en la toma de decisiones, delinea los pasos para identificar posibles indicadores, sugiere criterios para seleccionar indicadores ideales, discute la noción de describir indicadores sin datos, ilustra el marco para organizar indicadores de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y, para terminar, presenta los indicadores de biodiversidad usados por el primer Informe del Estado del Medio Ambiente, titulado El mosaico de América del Norte (CCA 2000).
Los indicadores y su papel
Hoy los reportes REA intentan cada vez más atender las necesidades de, o influir en, usuarios específicos, especialmente los tomadores de decisiones. La tendencia es hacia el uso de un número selecto de indicadores para tratar pocos temas. Los esfuerzos para reportar el estado del medio ambiente buscan actualmente la reducción de las listas comprensivas de indicadores y al desarrollo de cuerpos centrales para una mejor comunicación, así como a usar índices que suman varios indicadores en una imagen más concisa de sistemas complejos.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) define a un indicador como “un parámetro, o un valor derivado de parámetros, que indican o proporcionan información acerca de, o describen el estado de un fenómeno/ambiente/área, con significado que va más allá de la que se asocia directamente al valor del parámetro” (OCDE 2001). Los indicadores ambientales, sociales y económicos son utilizados para reportar acerca del progreso hacia el desarrollo sostenible o la sustentabilidad. Los indicadores ambientales enfocan y condensan información acerca de ambientes complejos y presentan esta información para usos de manejo, monitoreo y elaboración de informes (CSIRO 1999).
La selección y desarrollo de indicadores usualmente sigue uno de dos métodos. El método ascendente (bottom-up) comienza con los datos disponibles, crea los parámetros y finalmente, agrega los datos dentro de indicadores. La dependencia que el desarrollo de indicadores tiene de los datos puede llevar a una situación en la cual la disponibilidad de éstos guíe la selección de los indicadores, lo que a su vez refuerza la toma de los mismos datos (UNESCO 2003). Recientemente ha habido un cambio alejándose del desarrollo de indicadores porque los datos están disponibles, y acercándose al desarrollo de indicadores porque los usuarios finales —los tomadores de decisiones y el público— los necesitan para tomar decisiones robustas.
Los métodos descendentes (top-down) empiezan con una visión que lleva a objetivos de políticas públicas orientadas hacia resultados vinculados al mundo real y de ahí a un conjunto de indicadores objetivamente verificables, seguidos a su vez de acciones concretas. Los indicadores son desarrollados para todos los niveles, desde el objetivo hasta las actividades. El método descendente es el preferido actualmente, puesto que su propósito es el de ligar los indicadores con las decisiones de políticas.
Los indicadores son reconocidos y utilizados cada vez más por su papel clave en la mejora de la toma de decisiones. En otras palabras, los indicadores ambientales no son un fin en sí mismos y más bien deben formar parte de un ciclo interactivo de políticas. El papel de los indicadores es el de incorporar el conocimiento ambiental en la toma de decisiones en su fase de evaluación y análisis, que debería de llevar al subsiguiente ajuste de las políticas públicas (figura 1).
Figura 1: El papel de los indicadores en el ciclo de las políticas
Fuente: Adaptado de Pinter, Zahedi, y Cressman 2000.
Tabla 1: Etapas del desarrollo de indicadores para reportes REA
- Identificar temas y asuntos en relación a la visión y objetivos generales
- Proponer un cuerpo inicial de posibles indicadores
- Seleccionar un marco analítico que vincule objetivos e indicadores
- Desarrollar una lista de criterios para la selección de indicadores
- Evaluar los indicadores de acuerdo a estos criterios
- Definir un cuerpo central y/o una secuencia o perfil de cuerpos de indicadores para diferentes usuarios
- Identificar fuentes de datos y carencias de datos
- Reunir datos y poblar los indicadores; estandardizar las medidas cuando sea posible
- Comparar valores de los indicadores con objetivos, umbrales, y objetivos de las políticas publicas según sea apropiado
- Dar a conocer los resultados ampliamente
- Evaluar las fortalezas y debilidades del cuerpo de indicadores
- Continuar con el desarrollo de indicadores superiores
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Compilado por la autora con base en Rump 1996, Hardi y Zdan 1997, CEC 2003.
Tabla 2: Preguntas para obtener indicadores de la condición del ecosistema
Pregunta |
Indicador |
¿Cuál es la condición general del paisaje? |
Extensión de los tipos de ecosistemas y coberturas |
¿Cuál es el estado de las condiciones bióticas? |
Especies nativas con riesgo |
Índice de las comunidades bénticas |
Tendencias poblacionales de especies de aves invasoras y nativas--no invasoras |
Condición de los árboles |
¿Cuáles son las características químicas y físicas de los ecosistemas nacionales? |
Niveles de nitratos en arroyos cerca de ecosistemas |
¿Cuál es el estado de las condiciones hidrológicas y geomorfológicas? |
Cambios en el flujos de los arroyos |
Erosión de los suelos |
¿Cuál es el estado de los regímenes naturales de disturbios? |
Extensión y frecuencia de los incendios |
Infestaciones de insectos |
Ocurrencia de enfermedades |
Fuente: Adaptado por la autora de EPA 2003
Figura 2: La pirámide de la información
Fuente: Singh, Moldan, y Loveland 2002.
El desarrollo y el uso de indicadores deben también estar “conectados” al ciclo de gestión ambiental, que opera al interior de los ciclos de política pública. Los programas de monitoreo son parte del ciclo de gestión ambiental en el cual las políticas públicas recibe retroalimentación a través de los mensajes proporcionados por los indicadores. Los indicadores dependen del monitoreo y de la obtención de datos para proveer los insumos necesarios. El desarrollo de indicadores debería de comenzar planteando una pregunta en alguna etapa del ciclo y terminar devolviéndole respuestas. De esta manera, los indicadores deberían de ayudar a los responsables a determinar si se están cumpliendo sus objetivos (CSIRO 1999).
Los indicadores pueden ayudar a mostrar a los tomadores de decisiones los progresos en relación con las metas de las políticas públicas o hacia aspectos científicos de referencia. El ciclo de políticas depende de objetivos, mientras que el ciclo de manejo de la biodiversidad utiliza niveles de referencia. Un nivel de referencia (o umbral) es el valor de un indicador que tiene algún significado ambiental definido en el funcionamiento del sistema natural. Mientras que los objetivos se basan en políticas públicas y reflejan valores humanos, los puntos de referencia son determinados científicamente (CSIRO 1999).
La mayor parte de los indicadores son desarrollados para uso a nivel nacional. Encontrar indicadores significativos para representar condiciones en varias subregiones y ecosistemas de un país es un desafío. Muchos indicadores ecológicos sólo se aplican a un área o un ecosistema específicos, o bien a una especie o una población en particular, y por ende no pueden servir como indicadores a escala nacional (CGER 2000); Por consiguiente, pueden necesitarse diferentes indicadores para quienes operan a diferentes escalas. Pueden a menudo basarse en los mismos datos; sin embargo, encontrar formas confiables de agregar o desagregar datos de un lado a otro a través de escalas temporales es un reto difícil y persistente (CSIRO 1999).
Selección de indicadores
Generalmente, el primer paso en una iniciativa de indicadores de identificar los temas y asuntos ambientales y de biodiversidad prioritarios a tratar. El siguiente paso es identificar indicadores asociados. A menudo, esta etapa es llevada a cabo con la ayuda de un ejercicio de reflexión conjunta de expertos, con la correspondiente lluvia de ideas, para desarrollar una lista inicial de candidatos a indicadores. Con frecuencia estos son identificados al reformular objetivos como preguntas. Este ejemplo está tomado del Draft Report on the Environment 2003 (EPA 2003). Los indicadores que responden a estas preguntas están basados en datos disponibles (tabla 1).
Más que depender exclusivamente de indicadores para los cuales los datos ya están disponibles, es útil identificar faltantes en los datos y en los programas de monitoreo y sugerir indicadores que todavía queden por desarrollar. En sus reportes, el Heinz Center presenta indicadores de este tipo en la secuencia o perfil del tema con el objetivo de estimular el monitoreo y así completar los datos en cuanto estén disponibles. La tabla 2 muestra un ejemplo de un indicador para el cual los datos son todavía inadecuados para reportar a nivel nacional y un indicador que todavía no ha sido desarrollado.
Una de las desventajas mayores de los reportes REA y del desarrollo de indicadores es la carencia de datos, o de datos confiables y adecuados. En teoría, los indicadores e índices deberían de constituirse con la información de una amplia base de datos primarios confiables, como en la pirámide de la izquierda en la figura 2; en realidad, la pirámide de la información está invertida (Singh, Moldan y Loveland 2002).
Una vez que esta construida una lista de indicadores potenciales o “candidatos” se pueden proponer criterios con los cuales evaluar y reducir la lista. La literatura muestra que hay un consenso amplio sobre los criterios clave para identificar indicadores potenciales (figura 5). Uno de los criterios principales, como enfatizamos anteriormente, es su relevancia respecto del diseño de políticas públicas. La selección y las reglas para calcular los indicadores deberían ser hechas de manera transparente y objetiva. Los indicadores deberían de estar basados en datos robustos y proporcionar una manera efectiva, en términos de su costo, de medir condiciones ambientales y avances hacia los objetivos de las políticas o los puntos científicos de referencia.
La selección y desarrollo de indicadores se ve facilitada al aplicar un marco que corresponde a la misión de la iniciativa y que ayuda a organizar el trabajo de reporte.
El marco PER
Un marco conceptual ayuda a estructurar la selección y desarrollo de indicadores, a sistematizar su análisis e interpretación, a identificar las carencias, y a simplificar y hacer explícito el proceso de informe para la audiencia de objetivo (Rump 1996). El método más comúnmente utilizado es el del marco Presión-Estado-Respuesta (PER o PSR, por sus siglas en inglés). Organiza los indicadores de acuerdo a cómo responden a las preguntas siguientes: ¿qué le pasa al ambiente? ¿porqué le pasa? y ¿qué estamos haciendo al respecto?’ (tabla 3).
Una de las mayores contribuciones de la OCDE al campo de los indicadores ambientales son sus esfuerzos para armonizar las iniciativas individuales de sus miembros desarrollando un enfoque y un marco conceptual comunes basados en el modelo de Presión–Estado-Respuesta (PER) (figura 4).
Tabla 3: Criterios para la selección de indicadores
- Significativos/notables: ¿A alguien le resultará de interés?
- Claros y fáciles de interpretar:¿La gente los entenderá?
- Relevantes para las políticas: ¿Llevaran a alguna acción?
- Confiables/creíbles: ¿Son científicamente validos?
- Neutrales y legítimos: ¿Son confiables?
- Comparables: ¿Son compatibles con otros grupos de indicadores?
- Efectivas en término de su costo: ¿Son costeables?
- Participativos: ¿Fueron seleccionados y desarrollados de manera transparente?
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Las “presiones” o ambientales se refieren a actividades humanas ejercidas sobre el ambiente y los recursos naturales. Los indicadores de ‘Estado’ describen la cantidad de activos en recursos y la condición y tendencias en medios ambientales o sus componentes. Los indicadores de ‘respuesta’ muestran la extensión de la respuesta de la sociedad a las preocupaciones ambientales, para mitigar, prevenir, detener y revertir la degradación ambiental, y para preservar y conservar la naturaleza y los recursos naturales (OECD 2001).
El modelo PER es flexible y puede ser ajustado para mayores detalles o para rasgos específicos. Por ejemplo, la Agencia Ambiental Europea y otras han modificado el marco sumándole dos categorías. “Impulsores” o indicadores de fuerzas motrices para indicadores que describan presiones socioeconómicas subyacentes, tales como el crecimiento de la población y el consumo, e indicadores de “Impacto” para responder a la pregunta ¿Por qué son significativas las condiciones ambientales y los cambios?; por ejemplo, ¿qué impacto tienen las presiones sobre los ecosistemas, el bienestar económico y social, y la salud humana? (NIRO 2003).
La figura 4 ilustra el marco DPSIR para organizar a los indicadores de biodiversidad para el tema de las especies invasoras. La presentación de un “perfil del tema”, como éste, les permite a los responsables de la toma de decisiones reconocer los nexos entre la acción humana y los cambios ambientales, y evaluar el éxito de las políticas propuestas.
Tabla 4: Preguntas para obtener indicadores de presión-estado-respuesta
Preguntas por responder |
Tipo de indicadores |
Qué muestran los indicadores |
¿Qué pasa con el estado del medio ambiente y de los recursos naturales? |
Indicadores de estado |
Cambios o tendencias en el estado físico o biológico del mundo natural |
¿Por qué está pasando? |
Indicadores de presión |
Presiones por parte de actividades humanas que puedan causar cambio ambiental |
¿Qué estamos haciendo al respecto? |
Indicadores de respuesta |
Acciones adoptadas en respuesta a los problemas y preocupaciones ambientales |
Fuente: Adaptado de MAP 1998,
Figura 3. El marco Presión-Estado-Respuesta de la OCDE
Armonizando indicadores
La Conferencia de Naciones Unidas de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra) reconoció el importante papel que los indicadores pueden jugar para ayudar a los países a tomar decisiones informadas respecto al desarrollo sustentable. La Agenda 21 hace un llamado a la armonización de los esfuerzos, incluyendo la incorporación de un conjunto adecuado de indicadores en informes y bases de datos comunes, fácilmente accesibles y actualizadas constantemente (Shah 2004).
Figura 4: El marco DPSIR para especies invasoras
Producido por la autora
La Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) está coordinando los esfuerzos de América del Norte para armonizar los indicadores en los tres países. La CCA seleccionó un conjunto básico de indicadores para América del Norte de los efectos ambientales en salud ambiental de los niños. También, en colaboración con el PNUMA, la CCA está analizando las iniciativas sobre indicadores en los tres países para evaluar el potencial que tendría el desarrollo de un conjunto de indicadores ambientales norteamericanos.
Como miembros de la OCDE, Canadá, México y los Estados Unidos cooperan proporcionando datos que le permiten a la OCDE informar de manera coherente acerca de las condiciones ambientales en los países que la conforman. Los miembros cooperan en el desarrollo de indicadores ambientales internacionales armonizados, basándose en un acuerdo para usar el modelo PER como un marco común de referencia. Los indicadores se identifican por tres criterios básicos: relevancia para las políticas públicas y utilidad para los usuarios, solidez analítica, y carácter mesurable. Los países miembros acuerdan usar el enfoque de la OCDE a nivel nacional al adaptar un conjunto de indicadores a sus circunstancias nacionales e interpretarlas en el contexto necesario para que adquieran su pleno significado (OCDE 2003).
Mientras que el desarrollo de indicadores ambientales para ciertos sectores (como el forestal) y ciertos temas (como aire y agua) han logrado progresos significativos, muchos menos avances se han alcanzado en el desarrollo de indicadores para la diversidad biológica. Esto se debe a un conjunto de factores, que incluyen la complejidad del tema, la incertidumbre científica asociada al significado de las tendencias y una pobre comprensión de los procesos de los ecosistemas y de sus funciones. Los indicadores más ampliamente utilizados para la diversidad biológica se enfocan en las tendencias poblacionales de las especies o grupos taxonómicos (las aves, por ejemplo, frecuentemente utilizadas como indicadores). El porcentaje de especies amenazadas o en peligro es otro indicador de biodiversidad comúnmente utilizado en informes del estado del medio ambiente. Los indicadores de diversidad genética y ecosistémica se encuentran en una fase más temprana de desarrollo (CBIN 2004).
Esta falta de progreso se refleja en los pocos indicadores utilizados por la CCA en su primer informe sobre el estado del ambiente en América del Norte. La falta de datos y la dificultad para integrar la información de los tres países también dificulta el desarrollo de indicadores. Las figuras 5-7 muestran los indicadores de biodiversidad que fueron usados en el Mosaico de América del Norte, publicado a finales de 2001.
Los datos de la Figura 8 se obtuvieron del World Resources Institute, en colaboración con el PNUMA, PNUD y el Banco Mundial y publicados en informes de World Resources, que también intentan armonizar datos para informar a nivel internacional.
La fuente original de datos para la figura 6 es la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN). Este indicador muestra que una proporción significativa de las especies de plantas y de animales de América del Norte está amenazada, en particular en México y los Estados Unidos. El problema no se ve limitado de ninguna manera por las fronteras políticas entre los países. Tomados en conjunto, hay por lo menos 235 especies de mamíferos, aves, reptiles y anfibios amenazadas en América del Norte, de las cuales 14 son compartidas por los tres países, 35 por México y los Estados Unidos, 15 por Canadá y los Estados Unidos, y 7 por Canadá y México (CEC 2001).
La figura 7 muestra la tendencia en el número y tamaño de las áreas protegidas de América del Norte, de acuerdo a las Categorías I-VI del UICN. Aunque haya un crecimiento evidente en el número de áreas protegidas, el indicador no refleja el nivel de protección.
Figura 5: Especies Endémicas en Norte América
Fuente: CCA 2001
Figura 6: Especies Amenazadas de América del Norte
Fuente: CCA 2001
Figura 7: Tendencia en el número y Tamaño de las Áreas Protegidas de América del Norte
Fuente: CCA 2001, 42.
Los informes sobre el estado del ambiente y el desarrollo de los indicadores dependen de los datos proporcionados por sistemas de monitoreo, y por eso es de particular importancia que mejoremos nuestra comprensión de todos los elementos de la diversidad biológica si pretendemos desarrollar mejores indicadores.
Bibliografía
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