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PROBLEMÁTICA Y OPORTUNIDADES DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Enrique Provencio Durazo(8)

 

PROCESOS DE DETERIORO.

En México padecemos problemas ambientales acumulados durante décadas -que no han sido debidamente reconocidos- resultantes de acendrados procesos de deterioro que están impactando el modo de vida y de producción, con serias implicaciones demográficas, urbanas y económicas.

En diversos casos, las bases naturales de la actividad económica están seriamente dañadas, con lo que se afecta la capacidad productiva; así mismo, el deterioro del medio está repercutiendo en una baja calidad de vida, y el uso inadecuado de los recursos y bienes ambientales nos está haciendo perder oportunidades económicas relevantes, como en el caso del aprovechamiento de la biodiversidad.

La acelerada concentración poblacional y de actividades económicas en las zonas conurbadas, ya representa poco más de la mitad de la población y cerca de las tres cuartas partes del producto interno bruto.

(Concentración de pobladores y actividades económicas)

1970				1990
	Población	PIB Total		Población	PIB Total	PIB Industrial
125 ciudades	48%	64%	70.2%	54.8%	72.6%	79.5%

Fuente: Garza Gustavo: Jerarquización macroeconómica del sistema de ciudades. 1970

 

Esta tendencia se traduce, por un lado, en fuertes -y no planeadas- demandas de recursos, agua, energía y suelo para usos urbanos; y por otro lado, en excesivos niveles de emisiones contaminantes a la atmósfera, residuos sólidos municipales, desechos tóxicos, descargas contaminantes en afluentes de agua, contaminación y sobreexplotación de mantos acuíferos.

El crecimiento urbano no tuvo condicionantes ambientales sino hasta hace apenas unos lustros; no se adoptaron tecnologías y regulaciones que previnieran los impactos, y la construcción de infraestructura o los medios de control adoptados para reducirlos aún están en proceso de maduración. En particular, los centros urbanos de mayor vulnerabilidad a desastres ambientales no cuentan con suficiente capacidad de respuesta ante posibles emergencias. Las diversas políticas de transporte, y la disposición inadecuada de las actividades urbanas, propician patrones de emisión a la atmósfera que rebasan los niveles admisibles para la salud humana. Los cambios incontrolados en el uso del suelo y sobre todo, la pérdida de masa vegetal en zonas urbanas, contribuyen al problema por la generación de partículas suspendidas.

También crece aceleradamente el problema de los residuos urbanos, los indicadores cuantitativos son muy reveladores: 30 de cada 100 toneladas de residuos sólidos municipales no son recolectadas, y se abandonan en baldíos y calles; el 82% de la basura que sí se recolecta, termina depositada en tiraderos a cielo abierto; y se estima que cada año se generan 7.7 millones de toneladas de residuos industriales peligrosos.

 

Recurso agua: un uso insustentable e inequitativo

En cuanto al aprovechamiento del recurso agua, persisten crónicas tendencias que vulneran su disponibilidad y calidad para esta generación y las venideras; así vemos como predomina la baja eficiencia en el aprovechamiento del agua, sea para usos urbanos, industriales o agrícolas. Al respecto, destacan las pérdidas de conducción y distribución que se estiman superiores al 40%. También existe una severa insuficiencia en la recuperación del agua: se generan 170 m3/seg. de aguas residuales, la capacidad de las plantas de tratamiento es de 43 m3/seg, pero sólo se procesan 17 m3/seg. Esto se agrava por el desconocimiento de la disponibilidad de recursos acuíferos para las ciudades.

El proceso de contaminación es enorme, 29 de las 37 regiones hidrológicas están contaminadas en un grado importante, en 15 cuencas hidrológicas9 se presentan altos niveles de contaminación de origen doméstico, industrial y agrícola. Así mismo, se presenta una extendida sobreexplotación de recursos acuíferos subterráneos en la mayoría de las zonas de aprovechamiento (en la mitad del territorio nacional está prohibida la extracción), con problemas de intrusión salina en varios estados.

De la mayor importancia es el significativo factor de inequidad en su distribución: 12 millones de habitantes carecen de agua potable y 27 millones no tienen alcantarillado. La solución a este rezago se complica por las insuficiencias en política de precios, información, transferencia tecnológica y en recursos financieros, que impactan la ampliación, mantenimiento y conservación de la infraestructura de regulación y control del agua.

Un obstáculo enorme es la baja recuperación, este problema presenta varias aristas: en las ciudades, el costo promedio de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, se cubre en menos de un 60%; persisten severas insuficiencias de registro de contribuyentes; el adeudo de los municipios es del orden de los 4 mil millones de dólares; y la gran mayoría de las comunidades rurales necesitan apoyo financiero para respaldar sus servicios de agua.

México destaca mundialmente por la acelerada degradación del suelo que afecta la base productiva del sector rural, impacta al ciclo hidrológico y acentúa el deterioro ambiental. El 80% del territorio nacional está afectado por degradación física, química y biológica, y en el 30% este fenómeno es calificado de severo. Entre las principales causas, están: la agricultura de ladera y de escarda; el acortamiento de ciclos de barbecho en los sistemas de tumba-roza-quema; la ganadería extensiva y el sobrepastoreo; la sobreexplotación forestal; y el uso indiscriminado de agroquímicos y maquinaria pesada.

Estas causas marcan el imperativo de un efectivo ordenamiento ecológico del territorio, que oriente las verdaderas oportunidades de aprovechamiento sustentable de los recursos y contenga las dinámicas urbanas que impactan los sistemas ecológicos.

 

PROBLEMÁTICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN LAS ZONAS
CONURBADAS

Las presiones sobre los recursos y el deterioro no son un simple efecto de la concentración urbana, más bien expresan un modelo de desarrollo urbano caracterizado por severos procesos de insustentabilidad, entre los que destacan:

! crecimientos urbanos caóticos sin ordenamiento territorial que dirija y acote su expansión;

! patrones desmesurados de consumo, en los que no se asume el costo real de recursos naturales estratégicos, especialmente del agua;

! actividades industriales y de servicios carentes de tecnologías limpias, que no incorporan la eco-eficiencia. como es el caso del reciclaje y el pleno aprovechamiento de los insumes y subproductos;

! crónica ausencia de infraestructura ambiental para el tratamiento de residuos, descargas de aguas residuales, etc.,

! y desequilibrios crecientes en los sistemas de transporte.

Los procesos de sustentabilidad presentes en nuestras ciudades, se alimentan de fallas normativas, institucionales y de concepciones que suponen inagotables a los recursos naturales y al medio físico como un sumidero infinito y seguro de desechos.

Así mismo retroalimentan los procesos de desigualdad económica y social que caracteriza a la gran mayoría de nuestras ciudades. Las insuficiencias de que adolece la gestión ambiental en casi todas las zonas conurbadas, se derivan de crónicos factores, que en forma muy esquemática se pueden sintetizar en:

! los tradicionales problemas de relación entre los tres órdenes de gobierno, se agravan por la escasez de mecanismos de coordinación intermunicipal;

! el crónico sesgo urbano de la gestión municipal es más fuerte, a pesar de que muchos municipios conurbados incluyen amplias zonas rurales; lo cual no favorece el surgimiento de políticas que consideren el medio físico circundante y la interacción positiva con el aprovechamiento de los recursos naturales;

! el escaso desarrollo institucional, normativo, técnico y de recursos humanos especializados;

! la ausencia de una plataforma financiera que respalde la gestión y la creación de infraestructura ambiental,

! la escasa incorporación de la dimensión ambiental en el resto de las políticas e instrumentos de gestión municipal;

! la falta de prácticas y mecanismos de participación social y de vinculación con entidades académicas regionales;

! y de primer orden, la escasa cultura de protección del medio ambiente y uso sustentable de los recursos naturales estratégicos, como el agua, suelo, bosques, combustibles fósiles, entre otros.

Estos factores no son privativos del ámbito urbano, atraviesan todas las esferas de la gestión ambiental y constituyen enormes obstáculos, más bien, retos mayores para transitar hacia un desarrollo sustentable. En este contexto adverso, la solución a las graves insuficiencias de información y evaluación sobre los procesos de deterioro locales y regionales, juega un papel detonante de iniciativas y acciones ambientales por parte de las autoridades locales, de las entidades académicas, y de organismos sociales y privados.

En prácticamente todas las ciudades del país, estamos lejos de consolidar sistemas de información estadísticos, geográficos y de registro que permitan tanto documentar y medir los grados reales y tendencias de deterioro, riesgo ambiental y sobreexplotación de recursos; como evaluar costos y oportunidades perdidas. Cuestiones fundamentales para la toma de decisiones, el consenso de alternativas, y especialmente, para evaluar el desempeño institucional en materia de medio ambiente y recursos naturales.

Con respecto a la evaluación, la diversidad y complejidad de la problemática ambiental exige concentrarse en la selección y calificación de problemas relevantes y en la ponderación de cambios cualitativos que eliminen o acoten los factores causales del deterioro ambiental. Se trata de reformas en el marco legal; introducción de instrumentos económicos para establecer incentivos, cobros y penalidades que induzcan mejores patrones de consumo y producción; e innovaciones institucionales a favor de una mejor interacción de los tres órdenes de gobierno, de la participación social, sensibilización y concientización de ciudadanos y empresas y, en particular, de cambios que permitan un ejercicio efectivo del derecho a la información.

 

La dimensión regional

La dinámica de nuestras ciudades medianas y grandes está imbricada con procesos regionales que frecuentemente rebasan la territorialidad político-administrativa de los municipios conurbados, y aún del estado. Esta imbricación genera complejos fenómenos de insustentabilidad y desequilibrio regional, tales como las crecientes asimetrías entre la ubicación espacial de los recursos y la población; las presiones excesivas sobre su medio físico circundante y sobre sistemas ecológicos regionales; los intereses encontrados entre el uso del suelo -urbano vs. agrícola-, y los usos del agua (urbano, industrial, agrícola); y los crecientes riesgos para la conservación de flora y fauna, por mencionar los procesos más severos y comunes.

Desde una perspectiva urbano-industrial, la reordenación espacial que generan los procesos de conurbación también expresa la conformación de una nueva geografía industrial que tendrá efectos directos sobre la sustentabilidad de las regiones del país. Algunos rasgos de esta nueva geografía son:

! Las tres principales metrópolis industriales del país -zona metropolitana de la Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey- observan un creciente deterioro industrial.

! En contrapartida, las localidades aledañas a la zona metropolitana de la Ciudad de México como Puebla, Cuernavaca, Toluca, Cuautla, Tehuacán, Querétaro etc observan una significativa dinámica industrial que implica una clara transición de espacio metropolitano a megalópolis.

! Estas tendencias se ven fomentadas por la expansión radial de vías de comunicación que permiten un enlace expedito entre el centro metropolitano y sus ciudades periféricas.

! En paralelo, emergen un conjunto de regiones urbanas polinucleares de elevada complementariedad interna: centros urbanos fronterizos, ciudades intermedias, centros turísticos y puertos marítimos.

Desde una perspectiva internacional, México contribuye significativamente a los fenómenos adversos de cambio climático, reducción de la capa de ozono, y perdida global de biodiversidad. Esta contribución está altamente asociada a los fenómenos de urbanización a grado tal que la respuesta a nuestros compromisos internacionales depende del desarrollo de una gestión ambiental moderna y eficiente en nuestros municipios conurbados y en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.

 

LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SUSTENTABLE

El enfoque de desarrollo sustentable10 condensa una trayectoria de planteamientos y consensos internacionales en tomo a la necesidad de lograr desarrollos nacionales que combinen positivamente los objetivos económicos, sociales y ambientales. Lo cual exige cambios graduales pero muy profundos en los patrones culturales, en el marco institucional y en la misma conducción del desarrollo.

En esta misma dirección, en México nos hemos adentrado en una nueva visión del medio ambiente y los recursos naturales, que comienza a cristalizar en estrategias políticas, esquemas normativos y desarrollos institucionales orientados a inducir el factor de sustentabilidad en el desarrollo nacional.

 

Elementos críticos de la Sutentabilidad

 

En la presente etapa las vertientes principales de la estrategia de desarrollo sustentable ocurren en los ámbitos de las reformas institucionales, la adopción de nuevos enfoques, estrategias y políticas, el desarrollo de la regulación ambiental, las innovaciones en una gestión ambiental cada vez más descentralizada, el incremento en capacidades gubernamentales y sociales y la creación de nuevas condiciones para la participación social.

El propósito central es contener las tendencias de deterioro, por la vía de cinco grandes vertientes de acción:

PRIMERA. Combinar en forma sinérgica la protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales con su aprovechamiento sustentable y más diversificado. Se busca que el cuidado del ambiente y los recursos se vincule claramente con el imperativo de promover y mejorar la producción para proteger el empleo y el ingreso de la población.

SEGUNDA. Desplegar acciones y programas de uso de recursos que favorezcan la equidad y la superación de la pobreza. La finalidad es que los beneficios y costos se distribuyan de manera equitativa en la sociedad, y sean siempre compatibles con el imperativo de reducir la pobreza. Se trabaja bajo la premisa de que existe un potencial productivo en los recursos naturales que debe ser aprovechado con mayor eficacia para superar la pobreza.

TERCERA. Privilegiar el desarrollo de la regulación ambiental, sobre todo, en normas y acciones de carácter preventivo, para inducir cambios en sistemas productivos y patrones de consumo. Bajo este lineamiento se realizan esfuerzos de consulta abierta y deliberativa, que respalden el diseño de mejores normas ambientales y la reforma al marco jurídico, misma que ya se encuentra en discusión en las comisiones del Poder Legislativo.

CUARTA. Fomentar la corresponsabilidad y la participación social. Se trabaja en varias direcciones: desarrollar una gestión plural, participativa y con estricto apego a derecho; establecer mecanismos eficientes para consensar el diseño de estrategias, políticas y programas; informar a la sociedad de manera constante y transparente; e incorporar nuevos métodos y prácticas de negociación para resolver los conflictos.

QUINTA. Articular una participación activa en foros y acuerdos internacionales con la definición de políticas y prioridades inte...s Se impulsarán las posiciones que México ha sostenido en los foros internacionales sobre temas claves, como son: financiamiento, tecnología, cuotas, patrones de consumo, desarrollo institucional y cooperación internacional, entre otros.

 

Desarrollo institucional

En la esfera institucional federal, el avance más importante ha sido la articulación de una serie de atribuciones y responsabilidades en la nueva Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), que facilita la integración de políticas relacionadas con la gestión ambiental y el uso de los recursos agua, bosques, suelos, flora, fauna y pesquero; y también es una plataforma para inducir una estrategia de sustentabilidad compartida entre los tres órdenes de gobierno, que irradie a toda la sociedad.

A nivel estatal y municipal los avances institucionales y en políticas y respaldos financieros para la gestión ambiental han sido muy heterogéneos. Destacan los casos del Distrito Federal, Guadalajara, Monterrey, Puebla, Ciudad Juárez, Tijuana, Aguascalientes, Ciudad Victoria, Veracruz, Toluca, Naucalpan, Querétaro, León y Cuernavaca.

Los municipios fronterizos están en un proceso acelerado de ampliación de sus capacidades de gestión ambiental, con el apoyo financiero del Banco Mundial, con las aportaciones de organismos sociales y académicos locales, y con un acceso privilegiado a las instituciones trinacionales derivadas de los acuerdos ambientales del TLC.

Estos avances representan grandes oportunidades y responsabilidades, para construir una gestión ambiental que articule las acciones sectoriales-regionales de los tres niveles de gobierno, en forma corresponsable con los diversos agentes sociales y privados.

 

ATRIBUCIONES DE LA SEMARNAP

Generales - Protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales. - Política nacional en materia de recursos naturales, de ecología, saneamiento ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera. - Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. - Normas oficiales mexicanas sobre; la preservación y restauración de la calidad del medio ambiente, ecosistemas naturales, aprovechamiento de la flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, descargas de aguas residuales, en materia minera y sobre materiales y residuos sólidos y peligrosos. - Cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas. - proponer la celebración de tratados y acuerdos internacionales y atender a los foros en materias de competencia. - Participación social y de la comunidad científica y acciones e inversiones de los sectores social y privado. - Proyectos de formación, capacitación y actualización para la capacidad de gestión ambiental. - Tecnologías y formas de uso para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas, de los procesos productivos, de servicios y de transporte. - Metodologías y procedimientos de valuación económica del capital natural y de los bienes y servicios ambientales. - Instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medio ambiente - Criterios para estímulos fiscales y financieros para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. - Vedas forestales, caza y pesca y calendario cinegético. - Contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones y derechos en materia de aguas, forestal, ecológica, pesquera, explotación de flora y fauna silvestre, playas, zona marítimo terrestre y terrenos ganados al mar.

En materia de medio ambiente - Establecimiento de áreas naturales protegidas. - Organizar y administrar áreas naturales protegidas y supervisar las labores de conservación, protección y vigilancia. - Ordenamiento ecológico en el territorio nacional •  Manifestaciones de impacto ambiental, estudios de nesgo ambiental y los programas para la prevención de accidentes •  y - ---- Calidad del ambiente y el sistema de información ambiental - Políticas nacionales sobre cambio climático y protección la capa de ozono -Restricciones sobre circulación y tránsito de especies de flora y fauna silvestre y medidas de regulación

En materia hidráulica - Trabajos de hidrología en cuencas, causes y álveos de aguas nacionales, superficiales subterráneas - Aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguas descargas de aguas residuales, infraestructura y servicios. - Obras de negó desecación, drenaje. defensa y mejoramiento de terrenos - Conservación de corrientes, lagos y lagunas, cuencas alimentadoras obras de corrección torrencial. - Sistema hidrológicos del Valle de México -Control de ríos y demás Corrientes y ejecutar obras de defensa contra inundaciones - Explotación de sistemas nacionales de riego - Ejecutar obras hidráulicas derivadas de tratados internacionales - Dotación de agua a centros de población e industrias desarrollo de sistemas de agua potable, drenaje, alcantarillado y tratamiento aguas residuales - Estudios, trabajos y servicios climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos y sistema meteorológico nacional.

En materia de pesca y acuacultura - Explotación pesquera, normas oficiales mexicanas y la producción industrialización y comercialización de productos, producción, - Obras de infraestructura pesquera y de acuacultura - Formación y organización de la flota pesquera, artes de pesca y normas oficiales mexicanas. - Acuacultura, viveros, criaderos y reservas de especies acuáticas - Zonas portuarias pesqueras. - Consumo, abasto y distribución de productos pesqueros.

En materia forestal y de suelo - Posesión y propiedad en las playas, zona federal marítima terrestre y terrenos ganados al mar. - Programas de reforestación y restauración ecológica. - Censo de los predios forestales, silvipastoriles, cartografía y estadística forestal y árboles históricos y notables del país

 

HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL METROPOLITANA INTEGRAL

En nuestras ciudades, el reto es construir una gestión ambiental bajo un enfoque de desarrollo sustentable congruente con el marco normativo programático; una gestión descentralizada con perspectiva regional; con un creciente y estable respaldo financiero, basada en la corresponsabilidad; y con capacidad institucional de respuesta a los asuntos públicos en materia de medio ambiente y recursos naturales.

Una gestión con sentido estratégico que logre combinaciones sinérgicas entre el uso de instrumentos económicos, la aplicación de los instrumentos tradicionales de tipo normativo y regulatorio la planeación del desarrollo urbano y el fomento a una cultura ambiental sustentado en el fortalecimiento de las capacidades de los agentes sociales y privados.

 

El marco normativo programático

En congruencia con la Ley de Asentamientos Humanos y la Ley General para el Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 reconoce la necesidad de impulsar una gestión ambiental metropolitana integral que considere la problemática demográfica, de desarrollo urbano, y todos aquellos factores que impactan al medio ambiente. Lo cual presupone diseñar políticas de gestión que trasciendan los entonos político-administrativo mediante estrategias intersectoriales e intergubernamentales de concurrencia para manejar y atender los recursos y problemas ambientales comunes.

Asimismo, el Plan marca la importancia de propiciar el ordenamiento territorial conforme a las potencialidades de las ciudades y las regiones; inducir el crecimiento de las ciudades en forma ordenada, bajo principios de equilibrio ambiental; e impulsar la participación ciudadana en las diferentes fases de la política urbana.

En términos más concretos, el Plan de Desarrollo Urbano 1995-2000 se pronuncia porque el crecimiento de las zonas metropolitanas corresponda a un esquema de planeación y gestión del desarrollo urbano sustentable que: incorpore criterios de ordenamiento ambiental; corrija desequilibrios relacionados con los usos del suelo, el agua, los residuos sólidos y las emisiones a la atmósfera; y considere los sistemas regionales integrales de infraestructura, servicios y equipamiento que contribuyan a solucionar problemas comunes al interior de las zonas metropolitanas. Para lo cual establece las siguientes prioridades:hacer compatibles las estrategias territoriales y sectoriales con las estrategias de planeación urbana; inducir un uso eficiente y racional del recurso agua; vía acuerdos de coordinación con Semarnap, definir el potencial hidrológico de las zonas metropolitanas y políticas para su aprovechamiento; fomentar la conservación de las áreas naturales protegidas ubicadas en el entorno y al interior de las zonas metropolitanas; incentivar la incorporación de tecnologías limpias; reforzar la vigilancia efectiva en la disposición de residuos sólidos; y promover la construcción de sistemas de tratamiento de residuos sólidos y plantas de tratamiento de aguas residuales.

También como elemento del marco normatico-programático, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establece el compromiso del gobierno federal de elaborar el Programa para atender la Agenda del Desarrollo Sustentable" (Agenda 21) En forma gradual la Agenda 21 será un esquema y un incentivo para la elaboración de Programas 21 Locales que privilegien la información sobre los niveles y tendencias de deterioro y sobreexplotación; la selección y calificación de problemas relevantes y los mecanismos de evaluación de la gestión y de cambios cualitativos en los factores causales.

El esquema normativo-programático de la gestión ambiental se está reforzando con la revisión -en curso- de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección del Medio Ambiente; los avances del programa de 100 Ciudades; y con una variedad de iniciativas de las autoridades locales.

Estos elementos son favorables a la promoción de un desarrollo urbano sustentable que establezca mecanismos de integración entre la política ambiental y las políticas de desarrollo urbano, mediante instrumentos que vinculen a la estructura espacial/territorial de las ciudades con sus procesos sectoriales, especialmente el transporte y la industria, bajo criterios de sustentabilidad.

Asimismo, se requiere privilegiar las políticas poblacionales que inducen patrones migratorios más congruentes con las capacidades en recursos de las regiones y con los límites de los desarrollos urbanos.

En esta misma dirección, crece el interés de las autoridades ambientales federales y de la mayoría de los gobiernos de los estados y de municipios urbanos, para imprimirle mayor fuerza legal al ordenamiento territorial de cada entidad federativa, para alcanzar su efectivo cumplimiento. En particular, para los Consejos de Cuenca comienzan a perfilarse propuestas para convertirlos en instancias idóneas de conducción descentralizada de procesos de ordenamiento ecológico del territorio que abarca la cuenca hidrológica; y en mecanismos de vinculación y consenso entre los diferentes usuarios del agua.

El ordenamiento se enlaza con la intención de establecer sólidos mecanismos de integración entre la política ambiental y las políticas de desarrollo urbano, lo cual está directamente relacionado con la aplicación de nuevas normas para substancias tóxicas y emisiones de vehículos e industrias. En esta vía son cruciales los esfuerzos de coordinación metropolitana para atender los problemas de contaminación atmosférica, agua, reforestación y residuos peligrosos.

 

Una gestión ambiental descentralizada

A finales de 1995, SEMARNAP inició un cuidadoso proceso de descentralización bajo las siguientes líneas estratégicas:

! un proceso gradual de redistribución de atribuciones, capacidad de decisión y de fuentes de financiamiento;

! un fortalecimiento de la capacidad de gestión local y ampliar las posibilidades de participación social;

! una convergencia de responsabilidades, decisiones y acciones entre órdenes de gobierno;

! una generación de espacios más propicios para las aportaciones de instituciones académicas, agentes económicos e iniciativas individuales y colectivas de cada región;

! y una incorporación efectiva de la dimensión ambiental a los procesos económicos y sociales locales.

Las acciones descentralizadoras se acordarán con los gobiernos estatales, privilegiando los principios de participación social y eficiencia en la gestión pública. Esto presupone alentar la multiplicación de programas y fondos destinados a desarrollar las capacidades institucionales del municipio. En esta dirección, SEMARNAP está buscando caminos para convocar a entidades académicas, fundaciones, organismos sociales y otros agentes interesados, a involucrarse en la conformación de una diversidad de servicios locales, fondos y apoyos a disposición de los gobiernos municipales, para el desarrollo de sus capacidades.

La premisa es que la única vía para el desarrollo sustentable está en la convergencia de desempeños locales y regionales guiados por sólidas directrices comunes.

 

Una gestión ambiental con perspectiva regional

La estructura y dinámica de ciudades y regiones es modificada por grandes procesos históricos: la extensión de la revolución tecnológica; la formación de una economía globalizada que afecta por igual a la demografía, la pobreza, el empleo, el comercio y el medio ambiente; el procesamiento de reformas estructurales y del Estado que favorecen el desarrollo de los mercados; y, la emergencia de demandas autonómicas de la sociedad civil En el marco de estas macro tendencias, surge la paradoja de que en una economía mundial las ciudades y las regiones se están convirtiendo en forma creciente en agentes decisivos del desarrollo económico.

En este nuevo contexto las regiones se insertan de una manera completamente distinta al pasado, alimentadas por la explosión de la heterogeneidad y de la diversidad regional, la multiplicación de regiones como estructuras complejas e interactivas, y los crecientes fenómenos donde las aglomeraciones regionales y metropolitanas -definen patrones económicos al margen de los tradicionales limites administrativo-políticos.

De varias fuentes, particularmente del ILPES11 y de los trabajos de Sergio Boisier, surgen apreciaciones que apuntan a un escenario común a la mayoría de los países latinoamericanos, que está configurado por un doble proceso de apertura: la externa impulsada por la globalización, y la interna presionada por las demandas y necesidades de descentralización. En particular, se argumenta que la competencia y la competitividad en mercados no son compatibles con estructuras decisionales centralizadas, sean estatales o privadas, porque ellas carecen de la velocidad y de la flexibilidad que requieren la dinámica del comercio y del cambio técnico.

La configuración de este escenario presupone el despliegue de amplios apoyos a los estados y las regiones-ciudades para consolidar actividades competitivas y modernas en interacción con el contexto internacional, y para establecer esquemas equitativos y participativos en el contexto nacional, que garanticen desarrollos regionales incluyentes y reduzcan las disparidades sociales y económicas entre regiones. La infraestructura, pero sobre todo, la calidad de los servicios y la calidad de la gestión pública deben ser las principales componentes de estos apoyos.

En este sentido, el imperativo de la descentralización debe traducirse en un creciente proceso de autonomía decisional regional. Un proceso que derive en mayores capacidades regionales para definir su propia modalidad de desarrollo, en congruencia con las pautas del desarrollo nacional y con una creciente concientización y movilización social en tomo a la protección ambiental y el aprovechamiento sustentable y diversificado de los recursos naturales de la región.

 

Una gestión con respaldo financiero

La construcción de una plataforma financiera para la gestión ambiental, está asociada a la profundización de la reforma -en curso- del esquema de coordinación fiscal entre los tres órdenes de gobierno, acompañada de innovaciones en otros instrumentos económicos, como es el caso de los cargos por emisión, cargos por producto e impuestos indirectos, sistemas de depósito-devolución, permisos comerciables, derechos de desarrollo transferibles, definición de derechos de propiedad y seguros de responsabilidad civil por daños a terceros.

Resulta indispensable encontrar nuevas fuentes de financiamiento, una de ellas son los organismos multinacionales y los convenios bilaterales que crecientemente exigen la concreción regional de los proyectos y la participación protagónica de organismos de base social.

 

Una gestión corresponsable

A pesar del amplio reconocimiento que se aprecia en tomo a la importancia de la participación local en la gestión ambiental, prevalece la desatención a las tareas de diseño y consenso en tomo a mecanismos básicos que permitan hacer efectiva dicha participación. Y estas tareas constituyen sólo el primer paso antes de poder abordar el complejo problema de instrumentación y evaluación abierta de estos mecanismos.

Los temas ambientales condensan exigencias sociales muy variadas e intensas, que se expresan en creciente conflictividad y conversión en cosa pública de los asuntos relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales. En consecuencia, necesitamos construir una gestión ambiental descentralizada con un estricto apego a la ley, y con un sólido respaldo técnico. Una gestión que garantice tanto una coordinación efectiva intergubernamental -que ante los ciudadanos transparente una acción compartida y corresponsable del gobierno- como respuestas institucionales eficientes, en términos de actuar a tiempo, con sensibilidad política y sentido preventivo, informando a todos los agentes involucrados, aclarando el problema y los intereses legítimos en juego, y contribuyendo a encontrar y consensar alternativas de solución.

La gestión ambiental requiere de la asimilación social de los valores del desarrollo sustentable, como precondición para una participación corresponsable, en la cual los papeles no son asignados de manera voluntarista, sino que responden a las necesidades sociales. En este sentido, lo más importante es desarrollar la cultura y las prácticas de prevención, evaluación y difusión.

La corresponsabilidad presupone considerar las prioridades y percepciones de la población; informar a la sociedad de manera constante y transparente sobre la situación del ambiente y los recursos privilegiar el diálogo permanente con los interlocutores; involucrar a los ciudadanos y sus organizaciones en la solución de los problemas; y establecer nuevas y consensadas fórmulas de negociación para resolver los conflictos. Solamente incluyendo estos factores, el ámbito de la corresponsabilidad se podrá extender al diseño de las políticas, la promoción de proyectos regionales y el cumplimiento efectivo de la ley.

En breve, estas son las precondiciones para generar mayor convocatoria y corresponsabilidad social en la dirección del desarrollo sustentable.

(8) Subsecretario de Planeación e Integración, Secretaría de Medio Ambiente. Recursos Naturales y Pesca.